9月13日，《中共（gòng）中央、国务院关（guān）于深化（huà）国（guó）有企业改革的指导意见》公（gōng）布(下（xià）称（chēng）《指导意见》)，各界热（rè）盼已久的国企改（gǎi）革顶层设计（jì）方案“靴子落（luò）地”，国企改制重启新一轮提速（sù）增效。

       与上一轮改革“脱困”目标不同（tóng），这一轮改革（gé）将更多涉（shè）及体制（zhì）机制（zhì）问（wèn）题，也（yě）将触及繁杂的既（jì）有利益藩篱，且（qiě）《指导意见》明确（què）提出“2020年在关键（jiàn）性领域取（qǔ）得阶段性成果，国企公司制改革基本（běn）完成，培育大批具有国（guó）际竞争力（lì）的骨干国企”的目标（biāo），时间紧，任务重。

       近（jìn）几个月以来（lái），习（xí）近（jìn）平多次对国企改革发声，指出国（guó）企特别是中央（yāng）管理企业（yè），在关系（xì）国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键（jiàn）领域占据支（zhī）配地（dì）位，是国民经济的重要支柱，“必须搞好”。李克强也多次强调（diào）国企改革的重要性和（hé）紧迫性。

      “《指导（dǎo）意见》偏向于原（yuán）则（zé）性、纲（gāng）领性，后续（xù）配套文件会部署细（xì）节。”一位参与文（wén）件起草的（de）人士称，国资（zī）委（wěi）[微博]会同财（cái）政部、人社部等花费两年（nián）时间来制定（dìng）多个配套文（wén）件（jiàn），不少央企（qǐ）也参与了讨论，个别领域会一（yī）企一策，“不能让顶层设计流于口号”。

         9月24日（rì），国务院（yuàn）发布《关于国有企业发展混合所（suǒ）有制（zhì）经济的意见》，一份重要的配套文件面世，改革进一步加速。

       《财经（jīng）国家（jiā）周刊》记者获（huò）悉，最终定稿的配套文件数量（liàng）可能超出此前外（wài）界（jiè）预期，除薪酬改革、国企整合、防止（zhǐ）国有资（zī）产（chǎn）流失等（děng）方面外，还会在企业社会责任（rèn）、党建工作、现（xiàn）代（dài）企（qǐ）业（yè）制度（dù）建立、电力（lì）领（lǐng）域改革、石油天然气体制改革、东北国（guó）企改革等细（xì）分领域上做出部署（shǔ）。

       自2013年酝酿起，几经辗转数易（yì）其稿，配（pèi）套政（zhèng）策究（jiū）竟要解决（jué）哪些（xiē）问题、未来将（jiāng）建立怎（zěn）样的国资（zī）国企构架、部委（wěi）间将（jiāng）建立怎（zěn）样的协（xié）调（diào）机制、备受关注的央企大（dà）整合又（yòu）有何动作（zuò）、厂办社会等历史包袱怎么（me）办、市场（chǎng）化（huà）薪酬（chóu）和人（rén）才流失怎么解（jiě）等（děng）一系（xì）列疑问，还有待回（huí）答。

       可以预计，配套（tào）文件接下来将继续选择性公开，最早的（de）一批应该集（jí）中在（zài）国企分类、员工持股（gǔ）等方面。基本政策已明确（què），关（guān）键就在落实（shí），成败也在（zài）落实。

五大问题导（dǎo）向

        上一轮国企改革持续了数（shù）十（shí）年（nián），期（qī）间（jiān）争论不断，有观点甚至认为新的改（gǎi）革将（jiāng）弱化国企地位，将（jiāng）国企与民企放到了对立面上，直至此次《指导意见》的发布，才将诸（zhū）多偏见逐个击破。根（gēn）据《指导意（yì）见》，国企与民企是相（xiàng）辅相成（chéng）的，要坚（jiān）持（chí）国企在国家发展中的重要地（dì）位不动摇（yáo），坚持把（bǎ）国企做大（dà）做（zuò）强做（zuò）优不动摇（yáo）。

       《指（zhǐ）导意见》全（quán）面、详细地划定了整个改革（gé）的方向和关键点，分析人（rén）士认为，后（hòu）续关键（jiàn）配（pèi）套政策，需要对（duì）如下问题（tí）予以明确（què）回（huí）答：

        一是（shì）如（rú）何（hé）使国有企（qǐ）业（yè）真正成为独立的市场（chǎng）主体。

        各界期待，坚持政企分开（kāi）、政资分开、所有权与经营权分（fèn）离，坚持（chí）权利义务和责（zé）任相统一，坚持激励机制与约束机机制相结合的解法，让国企（qǐ）依法（fǎ）自主经营、自负盈（yíng）亏、自担风（fēng）险、自我约束和自我发展。此间具体细则，有望在关于规范（fàn）国企（qǐ）法人治理结构等文件中详解。

        二是如何以管资本为主（zhǔ）加强国有资产监管。

        专家预计，针（zhēn）对于此，有望出（chū）台关于（yú）国有资产监管方式转变的文件（jiàn），一方面要求国资委[微博]从管（guǎn）企业转（zhuǎn）变为管资本，建立权力清单和责任清单“两（liǎng）个（gè）清（qīng）单（dān）”，并同（tóng）时做到（dào）“三个归位”，即将应由企（qǐ）业自主经营决策的事项归位于企（qǐ）业，将延伸到子企（qǐ）业的管理事项原则（zé）上归位于一级企业，将配合承担的（de）公共管理（lǐ）职能归位于相关（guān）政府部门和单位。

        另一方面，改（gǎi）革国有资（zī）本授权经营体制，改（gǎi）组组（zǔ）建国有资本（běn）投资、运营公司。并且，优化资本（běn）布（bù）局结构，优化国有（yǒu）资本重点投资方（fāng）向和领域。

        目前，国资委（wěi）旗下已经拥有国新控股、国开投、中国诚通三（sān）家运营国（guó）资的公（gōng）司，一些会逐步改制，也还会再组建（jiàn）新的公司。并且，经营性的国有资产将（jiāng）集中（zhōng）统一监管（guǎn），会（huì）建立覆盖全部国（guó）企、分级管理的国有资本经（jīng）营（yíng）预算制度。

       三是如何防止国有资产（chǎn）流失，遏制（zhì）腐败。这（zhè）其（qí）中，根据《指导意见》提出的（de）完善“三道（dào）防线”、强化“两类追责”，以及《关于加强和改（gǎi）进企业国有资产监督（dū）防止（zhǐ）国有（yǒu）资产流失的（de）意见》中提出的具体细则，空前强化国资委的监（jiān）管（guǎn）职能（néng）。

       四（sì）是如何通过改革激发（fā）活力。

       对此，需要（yào）在薪酬改革、员工持（chí）股（gǔ）、功能（néng）分类（lèi）定位等（děng）多（duō）个（gè）方面来出台相应政策（cè）。例如，依法（fǎ）落实企业（yè）法定财产权和经营自主权，推动国企与市场深度融合以及建立领（lǐng）导（dǎo）人员分类（lèi）分层制度、市场化选聘（pìn）经营层、差别化薪酬等。鼓励各类管理人（rén）员公开招（zhāo）聘、竞（jìng）争（zhēng）上岗。

       还有一（yī）个问题，是处理好（hǎo）国企改革（gé）与社会公众的关系（xì）。

       根据（jù）《指导意见》和财政部解释，到（dào）2020年，国资收益（yì）上缴公共（gòng）财政的（de）比例将提高至30%，更多用（yòng）于保障和改善民生（shēng），并划转部（bù）分（fèn）国有（yǒu）资本充实（shí）社会保障基金，民众将直（zhí）接受益。

       不（bú）仅如此，公（gōng）众对监督（dū）和改革的参与度也会提升。不仅国企董事会中（zhōng）会增设职工代表，还会实（shí）行全员绩效考（kǎo）核和分级（jí）分类的员工市场化（huà）招聘制度，等等（děng）。

重塑（sù）运营和监管体系

       有参与文件起草的人士（shì）介（jiè）绍（shào），这次的（de）顶层（céng）设计方（fāng）案横到底、竖（shù）到边，细节（jiē）性超出（chū）想象，个别领域甚至会一企一策。

       此（cǐ）轮国（guó）企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起（qǐ）草也难度空前（qián），涉及（jí）国资（zī）委（wěi）、发改委、财政部、人（rén）社部、证监会[微博]等（děng）多个部委，以及（jí）诸（zhū）多体量巨大的（de）国（guó）企，牵涉政府简政放权和部门利益（yì）调整，也牵涉不同企业之间的矛盾，无异于重塑整个（gè）国家的（de）国资监管和（hé）运营体系。

       《指导意见》明确（què）提到了国（guó）企改革中的分类推进、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展（zhǎn）混合（hé）所有制（zhì）经（jīng）济（jì）、强化监督防（fáng）止（zhǐ）国有资产流失、加强和改进党对国（guó）有企业（yè）的（de）领（lǐng）导、为国有（yǒu）企业改（gǎi）革创造（zào）良（liáng）好环境条件这七（qī）大方面。后续的（de）配套（tào）政（zhèng）策（cè），将（jiāng）会分别针对这七大方面（miàn）中的主要问题，逐一（yī）出台相关（guān）细则。

       去年下半（bàn）年，中央全面深（shēn）化改革（gé）领（lǐng）导（dǎo）小（xiǎo）组也相继审议（yì）通过（guò）了《中央管理企（qǐ）业主要负责（zé）人薪酬制度（dù）改革方案》、《关（guān）于合理确定并严格（gé）规范中央企业负责人履职（zhí）待遇、业务支出的意见》两份文（wén）件，加之今年6月获批的《关于（yú）在深（shēn）化国有企业改革中（zhōng）坚持党的领（lǐng）导加强党的建设的若干（gàn）意见》、《关于加强和改进企业国有资产（chǎn）监督（dū）防止国有资产流失的意见》两份（fèn）文（wén）件以（yǐ）及（jí）9月24日面世的《关于（yú）国有企业发展（zhǎn）混合所有制经济的意见》，“N”中已明确（què）了至（zhì）少（shǎo）五份文（wén）件。

       除此之外，针对国企现代企业制度的建立，接（jiē）下（xià）来应该还准备陆续出台（tái）有关规范（fàn）国有企业（yè）法人（rén）治（zhì）理结构等文件，或将修改国有产权交易流转监管办（bàn）法和实（shí）施细则。

       针对国（guó）资运营和国资委定位等问（wèn）题（tí），或将出台有关外（wài）派监事（shì）会、国（guó）有（yǒu）企业国有资本审计监督、国有资本投资、运营公司等文件。

       国资监管体制方面也有望（wàng）出台配套政策。国（guó）企（qǐ）功（gōng）能定位和分类、国企产业布局和（hé）结构（gòu）调（diào）整、国企资源重组整（zhěng）合等，也需要专门规范（fàn）或规划（huá）。

       针对（duì）国有资产流失，除前述文件外，还或将出（chū）台有关国企经营投资责任（rèn）追（zhuī）究制（zhì）度的（de）政策（cè），健全违（wéi）法违（wéi）规经营责（zé）任的（de）追究体（tǐ）系。

       针对厂办（bàn）大集体（tǐ）之（zhī）类（lèi）遗（yí）留问题和国企社会责任等，也需要专门（mén）的配套（tào）政策（cè），且很可能（néng）根据国企现状“一企一策”。

       在薪酬改革、员工（gōng）持（chí）股、央企分类（lèi）考核方面，预（yù）计也可能陆续出（chū）台（tái）配套政策。

       除前（qián）述领域（yù）外，电力体制改革、石油天然气体（tǐ）制改革（gé）、盐业体制改（gǎi）革等（děng）分产业的已出台和（hé）待出台改革方案，也是国企改革大棋（qí）局中不可或缺的组成部分。国企功能定位和分类、国企产（chǎn）业布局和（hé）结构调整、国企资源重组（zǔ）整合（hé）等基（jī）础性文件，还有国有资（zī）本投（tóu）资和运（yùn）营公司改组组建方案（àn），等（děng）等。

       同样，一些分区域改革的文（wén）件也有望（wàng）陆续面世，其中或包括（kuò）针对东北地区国企改革的一些倾斜性政策（cè）支持，这从8月国务（wù）院印（yìn）发的《关于近期支持东北振兴（xìng）若干重大政策（cè）举措的（de）意（yì）见》的11个方面、130多（duō）项支（zhī）持政策中（zhōng），就可见一斑。具体（tǐ）上，东北国企改革或在员工（gōng）持（chí）股、实施（shī）股权激（jī）励等方面收获“大礼包”。

       此（cǐ）外，国资委目前还会同多个部门，深入研（yán）究各个（gè）行业协会在行业调（diào）研（yán）、谋篇（piān）布局等方面如何发挥实质作用（yòng），改变（biàn）“企业（yè）上报什么项目，发改委就（jiù）审批什么项目”的“盲目”现状，减少资源重（chóng）复建设和产能过剩。 

       多（duō）位参与文（wén）件起草的人士告（gào）诉《财经（jīng）国家周刊》记者，在两年多的起草过程中，配套政策数量由少积（jī）多（duō），一些本非原计（jì）划内的文件可（kě）能新增出（chū）台，而一些（xiē）原计（jì）划中的文件（jiàn）也可能有所调整。 

认识纠偏

       《财经国家周刊》记者了（le）解到，从2013年至今，市（shì）场预（yù）期与国企（qǐ）改革方案的部分（fèn）重点有所不同（tóng），甚至（zhì）错位。其中（zhōng），央企大（dà）整合的（de）方向和路（lù）径（jìng）、薪酬改革和员工持股改革、厂办大集体这三大难点（diǎn），市场认识（shí）的偏差（chà）尤（yóu）甚。

       在（zài）央企大整（zhěng）合方面，有关（guān）部门正在制（zhì）定整体路线图（tú），规划出可能的行业（yè）布（bù）局和企业规模，而具体执行上，或因企业重组过（guò）程中的不同难题，调整（zhěng）路线图上的（de）时间表。目前（qián），《指导意（yì）见（jiàn）》已经明确传达出了“清（qīng）理退出一批、重（chóng）组整合（hé）一批、创新发展一批国有企（qǐ）业”的态度。

      “关注大（dà）多投向了资本（běn）市场，这是必要的，但（dàn）不（bú）是全部（bù）。”有国资（zī）专家（jiā）指出（chū），人们误（wù）以为央企资源整合就（jiù）直指上（shàng）市公（gōng）司（sī）并购，或者就是简单的大合（hé）并，但事实（shí）上却（què）并非如此。

       以（yǐ）中国（guó）铁塔（tǎ）公司（sī）为（wéi）例，由中国移（yí）动[微博]等三大电（diàn）信运营商出人（rén）、出（chū）力的（de）“三集（jí）合”公司（sī），注册资本（běn）仅100亿元，成立短短一年间却为整个电信（xìn）行业节约出超过500亿元的成本。

       不是简单（dān）合并，而是拿出一部分共同的基（jī）础（chǔ）业务（wù）来合作，防止垄断。这种（zhǒng）局部业务整合模式（shì），接下来或将（jiāng）在交通等领域推广（guǎng）。

       9月2日，继中远集团和中海集（jí）团进入整合程序后，招商局集团与中国外（wài）运长航集团之间，也启（qǐ）动（dòng）了重组程序。两者最可能的整合点，是仓储和物流业务。

       第二（èr）个认识误差（chà），在于薪酬（chóu）改革（gé）和员工持股（gǔ）问题上。

       根（gēn）据有关部门（mén）调查（chá），继今年一季度实施国企主（zhǔ）要（yào）负（fù）责人限薪以来，出现了前（qián）所未（wèi）料的现象——核心高管仍兢兢业业，但中层官员却大面积流失。究（jiū）其原因，在于（yú）一部（bù）分企业“对文件会（huì）错了意”，限薪红线划（huá）到了中（zhōng）层甚至（zhì）基层。

       一位铁道系统的国企人（rén）士称，问题的严重性可能（néng）超（chāo）出预（yù）料，国（guó）企离职潮已经掀起，整个铁（tiě）道系统（tǒng）半年内（nèi）流失（shī）了超过1000名员（yuán）工，甚至（zhì）一些金融（róng）类国企的中（zhōng）层干部也表露了出走之（zhī）意。其关键在于（yú），一个人的离职带（dài）走的不仅是（shì）一批团（tuán）队，还包括一片市场。“人才流失（shī）是最大的国有资产流失”。

       《指导意见》的亮点之一，就在于明示“探（tàn）索实行混合（hé）所有制企业员工持股（gǔ），通过实行员工持股（gǔ）建（jiàn）立激励（lì）约（yuē）束长（zhǎng）效机制”。优（yōu）先支持的，是人才资本和技术要（yào）素贡献占比较高的转制科（kē）研院所、高新技（jì）术（shù）企业、科技服（fú）务型（xíng）企业。

       中国企（qǐ）业改革与（yǔ）发展研究会副会长周（zhōu）放（fàng）生（shēng）评价，此举并非（fēi）人人（rén）持股、平均持股，而是（shì）提（tí）出了人才资本的概念，这（zhè）将影响到后续公司法的修改（gǎi），影响企（qǐ）业注册资本登记方（fāng）式的进一（yī）步改革，意义重大。但（dàn）是，《指导意见》没有明确提出“分红权”改革，是一大遗憾（hàn）。原因在于“分红权”不涉及改制，不涉及流失，也不涉及（jí）员（yuán）工出资持股，更有利于（yú）调动骨（gǔ）干员工的积极性。

       至于厂（chǎng）办大集体、厂办社会（huì）这（zhè）些（xiē）历（lì）史包袱，认（rèn）识偏差更甚。

       目前，一些国（guó）企仍存在（zài）诸（zhū）多历史遗留问题：一方面，离退休（xiū）人员仍由企业管理，例如鞍钢集团[微博（bó）]就还有（yǒu）约10万（wàn）离（lí）退休职工，不乏（fá）老少（shǎo）四代人依（yī）靠企（qǐ）业生存；另一（yī）方面，很（hěn）多老国企仍管理着“三供（gòng）一业”，即（jí）供水、供电、供（gòng）汽和（hé）物业管理，甚至一部（bù）分企（qǐ）业的厂区（qū）和生活（huó）区的“三（sān）供一业”都还未分开（kāi），仍然在吃“大锅饭”。

       据测算，鞍（ān）钢要（yào）消（xiāo）化其“厂办大集体”，总成本（běn）高达110亿元左右。在全国范围（wéi）内，仅（jǐn）“厂（chǎng）办大集体”这一项改革，就须耗资逾2万亿元。

       对此，《指导意见》明（míng）确提出，“要加快剥离企业办社会（huì）职能和解决历（lì）史遗留问题，剥离（lí）国有企业职工家属区（qū）“三（sān）供一业”和所办医院、学校、社区等（děng）公共服（fú）务机（jī）构（gòu），继续（xù）推进（jìn）厂办（bàn）大集体改（gǎi）革，对国（guó）有企（qǐ）业退（tuì）休人员实施社会化管（guǎn）理”。但是，其改革成本之巨、耗时（shí）之久（jiǔ）、切入之深，长期以来（lái）都（dōu）令（lìng）人望而却步（bù），急需（xū）中央各部（bù）委和地方政府（fǔ）步调一致（zhì）。

       而（ér）这（zhè）已绝非国资委一己之力可为。《指导意见（jiàn）》统一了长期以来部委之间的不同认识，尤其（qí）是财政支持，但落地到地方，还涉及到医疗、教育、就业（yè）等一（yī）系列沉重包袱，地方政府或（huò）许（xǔ）仍然（rán）会持（chí）“拒收”态度（dù）。

       这即是说，《指导意见》及其后续配套（tào）政策，只是万里长征刚刚迈步，对各方认识上、行动上（shàng）的（de）不断（duàn）纠偏，将长期持续下去。