为了保护好青山（shān）绿水、发展（zhǎn）好生态经济、提高农民生活（huó）水平，发（fā）展文旅（lǚ）产（chǎn）业已然成（chéng）为浙（zhè）江省经济社会发展（zhǎn）的重要力量，也是浙江实现共（gòng）同富裕示范区建设、乡村振兴、大花（huā）园建设等（děng）重大战略的有（yǒu）效途（tú）径。农文旅产业融合发展，通过田园风（fēng）光、乡野文明与自然风光等（děng）资源的紧密结（jié）合，深入打造体验（yàn）型休闲度假产品（pǐn），最终实（shí）现城镇（zhèn）与乡村、民俗文化与田园风光的深度联合。

一、文旅产（chǎn）业发展的瓶（píng）颈问（wèn）题

      土地、资金和人才是文（wén）旅产业融（róng）合发（fā）展的三大（dà）要素。长期以来，土地保障一直是制约文旅项目（mù）开发，包括业态布局和产品开发的瓶颈问题，主要包（bāo）括生（shēng）态环境的（de）保护、土地资源（yuán）的保障、开发效益（yì）的保（bǎo）证三大问（wèn）题。

（一）生态环境（jìng）保护问题。当（dāng）前，旅游已成为人民美好生活（huó）追求不可或缺的部分。发（fā）展（zhǎn）全（quán）域旅（lǚ）游，做活（huó）“文旅（lǚ）+”文（wén）章，培（péi）育发展文（wén）旅新业（yè）态是（shì）文（wén）旅产业高质（zhì）量发展的必由（yóu）之（zhī）路（lù），从传统的（de）观光旅游向（xiàng）休闲度假转型升级是消费者对（duì）文（wén）旅（lǚ）产品需求（qiú）的变化，要解决游（yóu）客“留下来”、在景点（diǎn）“住下来（lái）”的需求。大多数文旅项目的（de）开发都（dōu）选择在生态环境优良（liáng）的乡村地区，此类区域（yù）往往是（shì）森林公园、名胜（shèng）风景（jǐng）区、生态（tài）保（bǎo）护区（qū）等，会（huì）受（shòu）限于因（yīn）生（shēng）态保护而制定的各类规划（huá）的制约，比如不能建（jiàn）索道（dào），那就无法解决交通问题；不（bú）能建（jiàn）酒店，那就（jiù）无法解决住宿（xiǔ）问（wèn）题；不能（néng）建各类体验项目，那就无法解决娱乐问题（tí）。

（二）土地资源（yuán）保障问题。浙江省“七（qī）山一水两分田”的格局，需要正确处理好“保耕地”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式无（wú）法（fǎ）有效解决农地转用（yòng）、土（tǔ）地利用规划、占补平衡指标等系列问题，导致投资方（fāng）无法（fǎ）落地（dì）文旅（lǚ）项（xiàng）目。具体来（lái）看（kàn），一是空间规划的问题，可（kě）供开发（fā）的（de）乡村旅游资源通常（cháng）分布在城镇之外，这些地方往往没有可供（gòng）开发的（de）建设用地，在用地指标（biāo）安排上较为困（kùn）难；二是用地范（fàn）围的（de）问题，当前文旅产业发展会同步（bù）带动农（nóng）业发展（zhǎn），通（tōng）过（guò）提（tí）升品牌影响力、跨界融合等（děng）方式为农业创收（shōu）赋能（néng），但由于（yú）农（nóng）业设置（zhì）用地（dì）范围限（xiàn）制，导致文旅项（xiàng）目配（pèi）套所需的基础设施无法建设，严（yán）重阻碍了农文旅（lǚ）产业融合发展。

（三）开发效益（yì）保（bǎo）证（zhèng）问题。投资额较（jiào）大、投资回（huí）收（shōu）期较长是文（wén）旅项目存在的（de）共性。大多（duō）数文旅项目采取“片状”供（gòng）地（dì），此类整地出让的方式直接（jiē）影响项目总开发成本（běn），不利于招（zhāo）商引资。根据文旅项目（mù）开发的实践经验，实际建（jiàn）设用地较项目整体单位而言占比（bǐ）并不高，但由于现有的征地方式，需要（yào）成片获取（qǔ）土地，导致项目（mù）开发中的土地成本极高。因此，投资（zī）方（fāng）为收回（huí）投入成本，通常会出现开发房地产的情况，这与（yǔ）文旅（lǚ）项目（mù）保护性开（kāi）发的（de）要求严（yán）重背离。另外，由于极高的土地成（chéng）本（běn），大大降低了投资方落地（dì）项目的信心。

二、“坡地村镇”政策由来

       文旅项（xiàng）目用地问题是随着社会经济发展加（jiā）速、投资项目不断增加出现的新问题。国家高度（dù）重（chóng）视文旅（lǚ）项目供地，出台（tái）了一系列的相（xiàng）关（guān）政策支持。

       随着新（xīn）型（xíng）城市化（huà）的持（chí）续推进（jìn），社会经（jīng）济发展（zhǎn）、城乡建设与耕地（dì）保护（hù）之间的矛盾始终（zhōng）存在，耕地（dì）保护面临多重压（yā）力。浙（zhè）江省独（dú）特的资源禀（bǐng）赋以（yǐ）及严格的耕地占补平衡和（hé）生态保护政策，要求必（bì）须以科（kē）学（xué）合理的方式（shì）开发利用（yòng）丰富的低丘缓坡资源（yuán）。为有效推动文（wén）旅项目发展，在（zài）国家有关政策的指引下（xià），浙江省国土资源厅等 9 部门（mén）于 2015 年联合下（xià）发《关于“坡地村镇”建设（shè）用地试（shì）点（diǎn）工作的通知》（浙（zhè）土资发［2015］13号），在全省范（fàn）围内开展“坡地村镇”试点项目。

经过几年努力，浙江（jiāng）逐渐探（tàn）索出一（yī）条“开发与保护（hù）并重、建设（shè）与环境（jìng）融合”的坡地（dì）开发利用（yòng）新机制，其核心为点（diǎn）状供地，走出了一条统筹“保耕地、保生态、保（bǎo）发展”的（de）生态型土（tǔ）地利用新道路。2018 年制定出台《关于做好低丘缓坡开发利用（yòng）推进（jìn）生态“坡地村镇”建设（shè）的若干（gàn）意见》（浙政办（bàn）发［2018］64 号），通过合理开（kāi）发（fā）利用低丘缓坡资（zī）源，破解项目开发中的土地制约，通过向（xiàng）山坡地（dì）要土地、要空间，为（wéi）文旅项目开（kāi）发（fā）所需的建（jiàn）设用地提供了另（lìng）一种（zhǒng）方法。

三、“坡地（dì）村镇（zhèn）”建（jiàn）设助推农文（wén）旅产业发展（zhǎn）取得的成效（xiào）

       浙江省“坡（pō）地村镇”建设（shè）用地试点工（gōng）作（zuò），为当地（dì）文（wén）旅项目开（kāi）发提供了强有力的政策支持，激活（huó）了（le）投（tóu）资方投资乡村旅游的热情，带动了地方农村居民的就业（yè），激活了当（dāng）地文旅产业（yè）经营模式（shì），吸（xī）引（yǐn）了许多优秀的年轻（qīng）人回到农村，实现了（le）多方共赢的良好局面。经（jīng）过几年试（shì）点实（shí）践，浙江省“坡地（dì）村镇”政策为文旅项目开（kāi）发及文旅产业发展带来了极大的推动作用。浙江省“坡地（dì）村镇”建（jiàn）设用地试点在 2018 中（zhōng）国“三农”发展（zhǎn）大会上被评为“2017 中国三农十大创新榜样”，是浙江（jiāng）省政府 2018年度“改革创新项目”。

（一）推（tuī）动文旅产业加快发展。文游（yóu）项目（mù）所需土（tǔ）地（dì）与山坡地地（dì）形的天然契合性以（yǐ）及“坡地村（cūn）镇”试点明确的“点状布（bù）局、垂直开发”方式与文游项目用地的需要（yào）高度吻（wěn）合，因此，“坡地村（cūn）镇”政策试点是一项因地制宜的好政策，可以从（cóng）根（gēn）本上解（jiě）决（jué）文旅项目开发所需（xū）的用地问题，从资源不可开发到可开发，有效推动乡村休闲度假旅游产业、文旅产品（pǐn）新业态的培育和发展。2014～2020 年，浙（zhè）江省“坡地村镇”试点（diǎn）政（zhèng）策共节省（shěng）建设用地指标（biāo）约 2 万亩（mǔ），累计培育各类项目 129 个（gè），其中 14 个重点项目已成功通过了省级验收并实现投运。浙江省文（wén）旅产业小（xiǎo）镇、康养旅游小镇等（děng）文旅、康养类项目快速发展，如莫干山裸心谷等（děng）洋家乐项目、建德开元芳草地乡（xiāng）村酒店项目、诸暨十里春（chūn）风等。从（cóng）类别看，“坡地村镇”129 个试点项（xiàng）目中，文旅类（休闲养生、生态旅（lǚ）游、民宿酒店等）项（xiàng）目（mù）有 87 个（占（zhàn） 67%），可见“坡地村镇”试点对文旅项目的发展具有明显的推（tuī）动作用。

      “坡地村镇”政策极（jí）大地降低了文旅项目（mù）的用（yòng）地（dì）成本，进而有效（xiào）地激（jī）发投资（zī）活力。“转征分类、差别供地”，即点状（zhuàng）征“林”后变为（wéi）建设用地，而建设用地之间（jiān）的生态保（bǎo）留用地按土地原（yuán）用途（tú）管理“只（zhī）征不转”，典型的项目有：德清裸心谷项目（项目总用地（dì） 458 亩，新建的建筑占地12 亩）、诸暨（jì）云溪九里（lǐ）康（kāng）养小镇（项目总规划面积 2，917 亩（mǔ），建设（shè）用地（dì）194 亩）等（děng），以（yǐ）上项目（mù）只需要征用少（shǎo）数用地就可以（yǐ）解（jiě）决项目建设用地需求，用地成本（běn）明显降低。同（tóng）时（shí），项目内的道路、生（shēng）活配套（tào）设施等符合划拨用地（dì）条（tiáo）件的，则（zé）采用划拨用地的方式。“坡地村镇”既保证了有（yǒu）效供地，又大（dà）幅（fú）降低了投资方的用地成本，激发了社会资（zī）本的（de）投资热情。

（二（èr））提升文旅项目产品质量。按照“坡地村镇”政策“房（fáng）在林中，园在山中”的要求，建设用地须（xū）选择（zé）山林空地，通（tōng）过将酒店、咖啡（fēi）馆等业态布局（jú）在山中，有效解决了原（yuán）来消费者无法在优美山水环境中停留、住（zhù）宿的痛点，切实提升了文旅（lǚ）项目的（de）产品质（zhì）量（liàng）。消费者不再将目光局限于（yú）山（shān）水景观观光，更加（jiā）注重对文旅（lǚ）产品的感受及（jí）体（tǐ）验，完（wán）全改变了过（guò）去“到（dào）此（cǐ）一游”的旅行方式。通过布局多元业（yè）态（tài），游客在文旅项目的（de）选择上可以满足其追求个性化、体验化和情感化的需求。从“观光（guāng）游”到“体验（yàn）游”，不仅表现在游客对旅游（yóu）产品、行为、活动的选择上，更表现在整（zhěng）个旅游市场对（duì）旅（lǚ）游（yóu）品质的重视和逐（zhú）步（bù）提升上。

        建（jiàn）德市（shì）近几年先后有 15 个项目列入“坡地村镇”试点（diǎn）。江南秘（mì）境·江南渔村（cūn）项目是（shì）江南秘境国际旅游度假（jiǎ）区首个实施开发的（de）项目，位于三（sān）江（jiāng）口、“两江一湖”风景名胜保护区严东关景区的核（hé）心区域。项目开发（fā）过程中，为（wéi）尽可能保（bǎo）持原有地形地貌不受破（pò）坏，通过点状布局、垂直开发的方式，坚持保护性开发，秉承“大保护、小开发”的理（lǐ）念，按“宜农则农、宜建（jiàn）则（zé）建、宜（yí）林则林”原则，充（chōng）分利用建德低（dī）丘缓坡资源，发掘（jué）富（fù）春江优（yōu）质生态环境资（zī）源优势，把（bǎ）生（shēng）态红（hóng）利、旅游资源、文化禀赋转（zhuǎn）变为发（fā）展（zhǎn）红利，在最大限度保（bǎo）护环境（jìng）的前提下（xià）进行建筑（zhù）、设施（shī）的合理规划布局，做到开发建（jiàn）设与生态（tài）保护并重。项目建成（chéng）开业后（hòu），已（yǐ）成（chéng）为杭州都市（shì）经济圈内又一个休闲度假（jiǎ）的好去处，用秀（xiù）丽的风景、丰（fēng）富的体验设施吸（xī）引游客过（guò）夜停留，有效带动周末经济发展。

（三）带动（dòng）地方经济融合发展（zhǎn）

1、促进大旅（lǚ）游产业集群（qún）发展，实现旅游经济（jì）高（gāo）质量发展。以（yǐ）消费者需求为导（dǎo）向，将吃住行（háng）游购娱相（xiàng）关的（de）产业进行集（jí）聚（jù），形成（chéng）有影响力的产业集群。充（chōng）分利用好“坡地村镇（zhèn）”政策（cè），按照“点状布局、垂直（zhí）开发”的要求，布局（jú）和（hé）打造文（wén）游产业经（jīng）济带，以集群（qún）效应带动旅游经济发展。德清莫干山（shān）民（mín）宿是浙江高端名（míng）宿集聚地的典（diǎn）型代（dài）表（biǎo），是浙江省（shěng）民宿产业（yè）集群的示范，从 2007 年第一家洋家乐开业到（dào）现（xiàn）在，已经成为全国民宿业的标杆。以民宿（xiǔ）发展（zhǎn）为核（hé）心，逐渐形成了一条（tiáo）网状产业链（liàn），涵盖设计（jì）施工、培训教育、供应链物（wù）流、农（nóng）产品销（xiāo）售、文创设（shè）计、直播营销等。诸（zhū）暨市“枫和里”乡村（cūn）旅游（yóu）示范区（qū），以（yǐ）新（xīn）王线为文（wén）旅（lǚ）产业发（fā）展带，串联沿（yán）线（xiàn）主要村庄和重点项（xiàng）目（mù），形成“一脉五谷六（liù）村”的旅游空（kōng）间格局（jú）。项目（mù）所在组团都（dōu）受到土地政策的限制，但受益于“坡地村镇（zhèn）”政策的（de）影响，项目已落地并（bìng）有序推（tuī）进。

2、推动乡村产（chǎn）业振兴，实现百姓增收，有效推进乡（xiāng）村振兴。按照旅游行（háng）业（yè）的带动效应，每增加 3 万美（měi）元的旅游（yóu）收入，将（jiāng）为全社（shè）会（huì）增加直接就（jiù）业（yè）机（jī）会（huì） 2 个和间接（jiē）就（jiù）业机会（huì） 5 个。“坡（pō）地村镇”政（zhèng）策带动民宿业发展，除直接解决了当地百姓（xìng）的就业问题外，还解决了当地（dì）老百姓农产品的销路问题。莫干山（shān）镇 180 多平方公里的（de）范围内分布（bù）着近千家（jiā）民（mín）宿，按平均（jun1）每家民（mín）宿（xiǔ）需要（yào） 5～15 位从业人员估算，民宿（xiǔ）的发展为当地村（cūn）民提供了许多就业机会。疫情爆发之前（qián），每年约 200 万（wàn）中（zhōng）高（gāo）收入群体游客到莫干山旅游住宿，他们的强（qiáng）购买力也大（dà）大带动了当（dāng）地（dì）的土特产销售，提高（gāo）了（le）农民的额外创收，解决了原本（běn）销（xiāo）路难的问题（tí）。在安吉山川（chuān）村赤豆洋高（gāo）山生态旅游度假项（xiàng）目建设过（guò）程中（zhōng），当地农民的收入迅速提（tí）升，每年为村（cūn）集体额外（wài）创（chuàng）收 100 余万元（yuán），提供各类就业岗位 300 余个，农民收入实现持续快速（sù）增长。

四、启示及建议

（一）结合国家政策要求，紧紧围绕乡村振（zhèn）兴重大（dà）战略部署，进一步优化完善现有制度。目前，除浙江省以外，安徽、重庆、海南（nán）、广东等省市积极探索（suǒ）“点供”用（yòng）地在乡（xiāng）村振兴中的实施，其（qí）他地方（fāng）政府可以充分总结现有（yǒu）经验（yàn），在制定有关政策时，强化（huà）政（zhèng）府统筹，联（lián）合多部门研究，紧紧围绕国家在点状供（gòng）地等创新性供地方式中（zhōng）的要求，制定适合当地发展（zhǎn）、利于（yú）文旅（lǚ）项目实（shí）施的政策。

（二）重（chóng）视全过程管控，确保项目（mù）开发与环境保（bǎo）护双赢。牢牢抓（zhuā）住国土空间规划调整的窗口机遇期，结合本地区发展规划，统筹考（kǎo）虑（lǜ）乡村（cūn）文旅产业用地布局及规模，做好与各级规划的衔接。在用地审批过程中，严（yán）格管控（kòng），制定负面清单（dān），实施以用地需求为（wéi）导向（xiàng）的分（fèn）类审批（pī）管（guǎn）理机制。项目开发（fā）过程中，要严格实施监管，对发生破坏生态、环境修复不到（dào）位等情（qíng）况的，及时取消项目资格并收回（huí）用地指标。