自（zì）2013年十八届三中全（quán）会通过《中共中央关于全面深（shēn）化改革若干重大（dà）问题的决定（dìng）》后，上（shàng）海（hǎi）市在（zài）同年（nián）12月发布（bù）《关于（yú）进一步（bù）深（shēn）化上海国（guó）资改革促进（jìn）企业发（fā）展的意见》（也称（chēng）“上海国资国企改革20条”），随后（hòu），各地（dì）方政府纷纷出台国资国企的改革方案，组建或（huò）改建国有资本投资公司（sī）和运营公司(简称（chēng）“两类公司”)。目（mù）前，地方省级政府层面改组组建150多家国有资本（běn）投资运营公司（sī），约占省属（shǔ）企业数量的10%，此外（wài），还（hái）有市（shì）、县（xiàn）级政府改组组（zǔ）建（jiàn）的（de）大（dà）量的“两类公（gōng）司”。

各（gè）地“两类公司”试点（diǎn）过程逐渐形成了一些具（jù）有特色的模式，比较（jiào）典型的（de）是上海国（guó）际集团和上海国盛集团（tuán）为代表的（de）“双轮驱（qū）动”模式、山东国投（tóu）和山东其他省（shěng）属企（qǐ）业（yè）为代表的“1+N”模式、江苏省国（guó）信集团为代表的“混（hún）合一体化”模式。这些模式具有以下五个方面特点：

第（dì）一，均（jun1）通过建立（lì）“国资委-平台公（gōng）司-专业化公（gōng）司”的三级架构，从而发挥国资委出资人（rén）职责（zé）的作用，实现企业经营自主（zhǔ）权利由国资（zī）委向平台公司再（zài）到专业化子（zǐ）公司的层层下放。

第二，各平台公司（sī）和专业化子公司都在不同程度上对以董事（shì）会为（wéi）核（hé）心的现代法人治（zhì）理结构进（jìn）行完（wán）善，部（bù）分公司（sī）已经建立起外部董事占多数的制度。

第三，推进股（gǔ）权多元（yuán）化和混（hún）合所有（yǒu）制改革，子公司层（céng）面以引入战略投资者、员工（gōng）持股、定向增发等方式的混合所有制改革为主，集团（平台公（gōng）司）层面则大多通过股权划转（zhuǎn）或转（zhuǎn）让（ràng）以及引入（rù）其（qí）他（tā）国有资本等方式（shì）进（jìn）行股权多元化改革。

第四，通过职业（yè）经（jīng）理人、市场（chǎng）化选聘以及契约化管理等（děng）制度建立和完（wán）善市场化经营（yíng）机制。无论（lùn）是普通员工还是企（qǐ）业中高层（céng）领导（dǎo），均通过（guò）市场化（huà）机制来实现“能上能下、能（néng）进能出”。

第五（wǔ），加强党的领导，落实（shí）党（dǎng）委（wěi）会在董事会、经理层重（chóng）大问（wèn）题决策的前置程（chéng）序（xù），完善（shàn）“三重一大（dà）”决策制（zhì）度等。

然（rán）而（ér），地方“两类公司”试点探索中的“山（shān）西模（mó）式”因其改（gǎi）革的相对彻底性和全国的唯一性颇受关（guān）注，山西省（shěng）政府直（zhí）接把所有省属企业资产2万（wàn）多亿元授（shòu）权山西省国有资（zī）本运营公司运营，省国资委把发展战略、企业（yè）重组（zǔ）、资本收（shōu）益、产权（股权）流转（zhuǎn）、资本运作、企业（yè）经（jīng）营业绩考核（hé）等（děng）出资人管（guǎn）资（zī）本职责（zé）全部转（zhuǎn）授（shòu）给省国有资本运营公司，赋予公司（sī）相对完整的出资人职责。下（xià）边对“山西（xī）模式”作较为详细的（de）介绍，并（bìng）分（fèn）析这一模式成功的经验和在全国推广需要重视（shì）的方面，从而为我国“两类公司”试点深入（rù）推进提供参考。

一、国资运营“品（pǐn）”字架（jià）构（gòu）

       2017年7月（yuè），山（shān）西（xī）省组建全省唯一的两（liǎng）类公司平台——山西省国（guó）有资（zī）本投资运营有限（xiàn）公司（sī），拉开省属国资整（zhěng）合、国资管理体制改（gǎi）革的序幕（mù）。2020年4月14日，山西省（shěng）人民政（zhèng）府（fǔ）公布《山西（xī）省人民政府关于同意山西省（shěng）国有资本投资运营有限公司更名及公（gōng）司章程的批（pī）复》，山西省国（guó）有资本投资运营有限公司更名为山（shān）西省（shěng）国有资本运营有限公司(以下（xià）简称“山西国资公（gōng）司”)，同（tóng）时（shí）通过了（le）新的公司章程。山西国（guó）资公司注册资本伍（wǔ）佰亿（yì）元，山西省政府以所持有关省属企业的股权出资。山西省政府决定国资运营公（gōng）司的投资、担保及融资事项，严控风险；省国资委将代表山（shān）西（xī）省政府履行的出资人“管（guǎn）资本”职权全部授予（yǔ）山西国资（zī）公司承担，仅代表山西省政府对山西国资公司履（lǚ）行出资人监（jiān）管职责；山西国资公司进（jìn）行国有资本运营管（guǎn）理和省政府授权开展的其他业（yè）务，具（jù）体如下图一所示。山（shān）西国资公司由省（shěng）国（guó）资（zī）委（wěi）划入全部省（shěng）属国有企业（yè）和晋商信用（yòng）增进投资股（gǔ）份（fèn）有（yǒu）限公司的国有股权组成，总资产超过（guò）2万亿元，汇（huì）集（jí）了全部（bù）省属煤炭、能源、冶金（jīn）、电力、装备制造、基础设施建设（shè）、消费（fèi）等多领域国有资产于一体（tǐ）的省属国有资本投资运营平（píng）台。

二（èr）、深化授权放权改革

       2020年2月（yuè），原山西省国资委党委书（shū）记（jì）、主任郭保民，携国资委三位副主任（rèn）调任山西国资（zī）公司。2020年4月山西国资公司《公司章程》中明（míng）确公司“是履行国有资（zī）本出（chū）资人‘管（guǎn）资本’职责的机构”这一核（hé）心定位（wèi）；并明确省（shěng）国资委按照“分（fèn）级授（shòu）权、厘清职责、品字架（jià）构”改革总体要求,将省属企业发展战略、企业重组、资本收益、产权(股（gǔ）权)流转（zhuǎn）、资本运作、薪酬（chóu）分配、企业经营业绩考核等出资人“管（guǎn）资本”职责,全部（bù）授（shòu）权省国资运营公（gōng）司（sī）履行。2020年5月山西国资（zī）公（gōng）司发布《山西省国（guó）有资（zī）本运营有限公司履行（háng）出资人职责（zé）指（zhǐ）引》，紧紧围绕国资（zī）运营公（gōng）司市场化管资（zī）本的（de）职（zhí）责定位，聚焦国有资本“进退（tuì）流转（zhuǎn）保”平（píng）台功能，从战略规划、投资管（guǎn）理、资产流转（zhuǎn）、改革改组、债（zhài）券发行、风控审计、业（yè）绩考核、资本收益等各个（gè）方面，分七类33个子项，明确了国资运营公司履职事（shì）项、主要内容、工作流（liú）程，细化了公（gōng）司各部门工作职责（zé），并对（duì）工作内容进行标准化、程序（xù）化、图表化（huà）呈现，如图二所示（shì）。这使省属企业对（duì）国资运（yùn）营公司（sī）履职事项、履职方式、承（chéng）办部门一目了（le）然，有利于合理安排工作（zuò）进度（dù），把握时间节点。它还制定、发布了《山西省国有资本运营有（yǒu）限（xiàn）公（gōng）司授（shòu）权放权清单（2020版（bǎn））》，在战略规（guī）划、投资决策（cè）、资产重组、薪酬（chóu）激励等（děng）领域，向旗（qí）下的省属企业进（jìn）一步（bù）明（míng）确管理主体（tǐ）、实施授权放权。

三（sān）、积极推进国资布局

       山西国资公（gōng）司优化国资布局上善（shàn）作善成，压实“腾笼换（huàn）鸟”责任，用好（hǎo）专业平台，推进（jìn）“瘦身健体”；坚持公司层面不（bú）投资、不（bú）负债（zhài）、不担保“三（sān）不原则”，用好（hǎo）用活（huó）上市公司平台，聚焦主（zhǔ）责主业上坚定不移；建（jiàn）立投（tóu）资风险（xiǎn）管（guǎn）理体（tǐ）系，充分发挥子企业（yè）作用，分类处（chù）置原国投债务；改进（jìn）履职方式，建立服务（wù）企业“首问负（fù）责制、一（yī）次告知制（zhì）、限时办结制、超（chāo）时默认制、责任追究制”五大机制，集中调研办公，优化审批服务。从2020年4月到9月，短短几个月（yuè）内，山西国（guó）资公司采（cǎi）取更名重组、整合新（xīn）设（shè）、联合重组、吸收合并、分立设（shè）立、调整充实等方式，集中实施（shī）了（le）14大板块的改（gǎi）革重组，将省属企业数（shù）量从28家调整至23家（jiā），煤炭（tàn）企业（yè）从7家（jiā）集（jí）团调整为1家煤（méi）企、1家能源集团（tuán）。这（zhè）次国资优（yōu）化布局，调整涉及资产（chǎn）2.6万亿元，占省属（shǔ）企业资（zī）产总额79%；调（diào）整（zhěng）的产业涵盖焦煤、动力煤、钢（gāng）铁、化工、信创、新材（cái）料、水务、物流、文旅、体育（yù）、燃气、农业、建（jiàn）筑（zhù）、资（zī）管等14个领域，使山西省国有资本布局（jú）面貌一新。国有资本在基础性领域和优（yōu）势（shì）行业的集（jí）聚度显著提升（shēng），“一煤独大”向“八柱擎天”转变的（de）势能加快集聚（jù）。

四、提升国资运营水平

       山西国资公（gōng）司全面履行出资（zī）人管资本职（zhí）责，建立健全对省属企业投资决（jué）策经营的支持机（jī）制、止损机（jī）制和平滑机制，国（guó）有资本市（shì）场化、法（fǎ）治化、专业化运营水平有效提升。发（fā）布《省属国有企业投资项目负面清单（dān）（2021版）》，发挥投资的牵引性、保障性作用，坚持有所为有所不（bú）为，切实优化增量投向，对房地产业投资、投资金融机构（gòu）、四级子企业新增投资以（yǐ）及高负债企业投（tóu）资实（shí）施穿透（tòu）式监管。推进降（jiàng）本增效、减员增效、提效增效。推进（jìn）省属企业财务降本、采购（gòu）降本、质量降本（běn）、技术（shù）降本、管理降本工作，强（qiáng）化全员、全要素、全（quán）过（guò）程成本管控（kòng）。开展省属企业高管、科技人员及员工（gōng）持（chí）股（gǔ）和期（qī）权激励（lì）试点。开发建设国有资本穿透式监管（guǎn）平台（tái）、供（gòng）应链金融服务平台和数智化综合服务平台，实现对省属企（qǐ）业人（rén）、财、物、产、供（gòng）、销（xiāo）全流程实时动态监督（dū）。建立以债务警戒线（xiàn）为核心的管控制度（dù），严控高（gāo）负债企业非主（zhǔ）业投资（zī）、计划（huá）外投资（zī）、超计（jì）划（huá）投资以（yǐ）及表外投资。通过创效增加资本（běn）积累、扩大股权融资、市（shì）场化债转股、混改、瘦身健（jiàn）体、发行永续债等方式，确保完成降（jiàng）杠杆任务。紧紧围（wéi）绕转型（xíng）出雏型战略，严格“一企一策”目标考（kǎo）核，突出效益目标、价（jià）值创造、行（háng）业对标、补（bǔ）齐短板和（hé）底（dǐ）线考核，强化考（kǎo）核“指挥（huī）棒”作用，引导（dǎo）企业找差距、补短板（bǎn）、强弱项，加快（kuài）高质（zhì）量转型（xíng）发展。2021年2月（yuè），国资（zī）运营公司董事（shì）长郭保民（mín）与省（shěng）属企业负责人签订《省属企业负责人2021年经营业绩责任书》《省属企业（yè）负责人2021-2023年任（rèn）期经营（yíng）业绩责任书》。确定2021年（nián）省属企（qǐ）业主要经（jīng）营目标（biāo），实现利润330亿元，经（jīng）济增加值增加90亿元，营业收（shōu）入利（lì）润率提升至（zhì）2.25%，资产（chǎn）负债率降至71.6%，工业（yè）企业研发经费（fèi）投入增长20%，全员劳动生产（chǎn）率提高8%，成本费用利润率达到1%，原煤吨（dūn）煤完全成本降至290元，资产证（zhèng）券化率达（dá）到（dào）20.58%，“六新”收入增长50%，法（fǎ）人（rén）层级压至（zhì）4级，法人户数再（zài）压（yā）3.8%，亏损面降（jiàng）至25%，亏损（sǔn）额下降20%；“腾笼换鸟（niǎo）”回笼资（zī）金100亿（yì）元。

五、国（guó）资运（yùn）营“山（shān）西模式”的评论

      山（shān）西省通过组建省国资运营公司，并把全（quán）部的国有资产划入山西国资公司。这一改革（gé）过程中（zhōng）的优势很明显（xiǎn）：(一)是改革成本小。山西省政府将所有的省属企业直接全部授（shòu）权山西国资公司，从形式上快速完（wán）成山西国资公司构建，省（shěng）属的各产业公司基本没有（yǒu）调整，这（zhè）降低改（gǎi）革过程中的（de）摩擦和震荡。(二)是改革授权实。授权放权（quán）一步到（dào）位（wèi），通过《山西（xī）省国有资本运（yùn）营有（yǒu）限公司履行出资人（rén）职责指（zhǐ）引》把“进退流转保（bǎo）”涉及的战略规划（huá）、投资管理、资产流转、改革改（gǎi）组、债券（quàn）发行、风控审计、业绩考核、资（zī）本收益（yì）等各个方面权力都授权给山西（xī）国资公司。省国（guó）资（zī）委主（zhǔ）任（rèn）和三名副（fù）主任到山西国资公司任（rèn）职。(三)是（shì）改革效果显。短短几个月，可以完成14大板块的改革重组，“一煤独大”向“八柱擎天（tiān）”转变使国资布（bù）局优化。2020年实现省属国企活力（lì）动力持续激活，省属企业基础（chǔ）管理、治理（lǐ）体系（xì）、管控模式实现（xiàn）根本（běn）性变革，净（jìng）回笼资金150.1亿元，盘活、止损停缓（huǎn）建项目（mù）55个、资金（jīn）136亿元，刚（gāng）性兑付到期债券2678亿元，实现利润198.2亿元（yuán）。

但是，国资运营“山西模式”在全（quán）国（guó）推广，还有以下需要重视的（de）地（dì）方：

      1、要考（kǎo）虑本省国有企业（yè）的实际情况。各省（shěng）市国（guó）有企业的资源配置（zhì）和产业结构（gòu）之间存（cún）在着较大（dà）的差异。如江苏省作为全国最为发达的几个（gè）省份之一，涉（shè）及的产业领域十分广泛，其省（shěng）属企业（yè）中（zhōng）既（jì）有（yǒu）东（dōng）部机场（chǎng）集团、徐矿集团等（děng）以经营实业为主，也有华（huá）泰（tài）证券、再保集团等以金融业务为主，还有（yǒu）苏豪集团、国信集团、海企集（jí）团等多元化业务（wù）结构。因此，采用（yòng）“混合一（yī）体化（huà）”方式，选择省属国企（qǐ）中盈利能力较强且具有江苏省属国企多元化业务特点（diǎn）的国信（xìn）集（jí）团改建为国有资本投（tóu）资（zī）和（hé）运营（yíng）公司（sī），可起到改革的示范效（xiào）应，符合江苏省国（guó）资的资源配置（zhì）情况。山（shān）东省作为能源和资源大省，省属企（qǐ）业多以钢铁集团、黄金集团、能源集团等传（chuán）统资源（yuán）和（hé）工业企业为主，实业（yè）经（jīng）营（yíng）和产业投资（zī）经验较为丰富，但在国（guó）资运营（yíng）方面，山（shān）东国投的经验则明显（xiǎn）比其他省属企业（yè）更为丰富。因此，山东省采用“1+N”模式，即（jí）改建山（shān）东国投为国（guó）资运营（yíng）公（gōng）司，改建鲁信集团、山东（dōng）能源（yuán）、山（shān）东黄金等其他省属企业以及组建齐鲁交发集团等为国资投资（zī）公司，这（zhè）符合山东省当前（qián）的国资（zī）结构。山西（xī）国企（qǐ）同质（zhì）性较强，“一煤独（dú）大”，因此，授权（quán）一家国有资本运营公（gōng）司进行运营有一定的合理性，保证了国有资本运营（yíng）公司主业突出，业务关联度高（gāo），易（yì）发挥专业化（huà）水平。

        2、要考虑（lǜ）本（běn）省领导执政理念和执政方式。山西这种一步到位、相对彻底的改革，如果（guǒ）没有省委省政府的大力支持是（shì）不可能（néng）实现（xiàn）的。从（cóng）目前实际情况来看，如（rú）山西省委省政府这样（yàng）的改革，并不多见，许多省市还在为经营（yíng）性（xìng）国有资产集中统一（yī）监管协调各方。

       3、要考（kǎo）虑与省国资委的职责划分。山西（xī）省国资委仍然设有战略规划（huá）处、产权管理处、监督（dū）处（chù）、考核分配处等，这些处室按照（zhào）职能（néng）对省属（shǔ）国有企（qǐ）业管理；而国有资本运（yùn）营（yíng）公司获（huò）得了对省（shěng）属企业的（de）战略规划、投资管理、资产（chǎn）流转、改革改组、债券（quàn）发行、风控审计、业绩考核、资本收益（yì）等各（gè）个方面的授权，两者之间在权（quán）力上（shàng）交叉重合（hé）较多。

       4、要考虑立法（fǎ）的方式进（jìn）行推进。山西省的这次改革并没（méi）有通过法律法规的（de）方式推（tuī）进。2020年4月14日，山西省（shěng）人民政府公布了《山（shān）西（xī）省人民政府关于同意山西省国有资本投资运营有限公司更名及公（gōng）司章程的批复》(晋政（zhèng）函（hán）〔2020〕40号文)，组建山西省国有（yǒu）资本（běn）运营（yíng）公司。后来，山西（xī）国（guó）资公司发布《山西（xī）省国有（yǒu）资（zī）本运营有限公司履行出资人职责指（zhǐ）引》和《山西省国有资本运营有（yǒu）限公司授（shòu）权放权清单（2020版）》。山西国（guó）资公司作为全国省级层面第一家（jiā）“全局性、战（zhàn）略性、唯一性（xìng）”的国（guó）有资本运营公司，直接管理山西省全部省属企业，包（bāo）括（kuò）22家省（shěng）管企业和6家直（zhí）管企业，彻底（dǐ）实（shí）现了管资本（běn）的职权与国资监管机构的分离，可（kě）谓（wèi）是山西（xī）一小步（bù），国企“管资本”一大步。但这些（xiē）并没有（yǒu）获得山西省（shěng）人大通（tōng）过相关（guān）文件来确（què）认使其上升（shēng）为法规。因此，后（hòu）续（xù）发展过程中，存在“不同领导不同（tóng）改革思（sī）路”的风险。