财政部副部长     张少春（chūn） 

同（tóng）志们： 

       今天，咱们在这里召开全国电视电话会议，主要任务是贯彻落实（shí）《关于在（zài）公共服务领域推广PPP模式的（de）指导意见》（以下简称《指（zhǐ）导意见》）。《指导意（yì）见》由财政部牵头起草，并经国务院（yuàn）第92次常务（wù）会（huì）议审议（yì）通（tōng）过，以（yǐ）国务（wù）院（yuàn）办公（gōng）厅名义印（yìn）发。文件印发后，市场反应积极（jí）正面（miàn），都认为这（zhè）是我国（guó）PPP发展史上的一（yī）个里程碑，标志（zhì）着我（wǒ）国PPP发展（zhǎn）进入有章可循、有据可依的新阶（jiē）段（duàn）。各级财政（zhèng）部（bù）门（mén）要认真（zhēn）学习领会（huì）、积（jī）极贯彻落实，着重（chóng）在“快”字（zì）、在“实”字上做文章（zhāng），确保《指导意见》各项措施能够“落地”、落到实（shí）处。

       下面，我受财政（zhèng）部党组委托，为（wéi）贯彻（chè）落实好《指导意见》有关（guān）精神，扎实做（zuò）好下（xià）一阶段工作，再谈（tán）三点意（yì）见： 

一、要深刻认识在（zài）公共服务领域推广PPP的重（chóng）要意义

       对于推广PPP模式的意义，楼部长在2013年底的全国财（cái）政工作会（huì）议上，已（yǐ）经作了全面、深（shēn）入、系统的阐述。楼部长当时指（zhǐ）出，推（tuī）广运用PPP不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。我们按照楼部（bù）长的讲话精神，经过（guò）近2年的摸索（suǒ）和（hé）实践，对推广PPP工作逐步有了一些新的认（rèn）识和体会。归纳起来，突出体现为“四个转（zhuǎn）变”：

       首先，推广PPP是推动（dòng）政府职能（néng）——从“国家管理”向“国（guó）家治理”的（de）一次（cì）转变。党的十八届三中（zhōng）全（quán）会（huì）提出（chū）了“国家治理”的概念，表明政府与（yǔ）社会、公众关系定位的新变化。从内涵意义（yì）看，“治理”与（yǔ）“管理”相（xiàng）比，更强调不同主体的平（píng）等性，更（gèng）注重“法（fǎ）治”规则（zé）、契约（yuē）精神、市场观（guān）念。通过（guò）PPP模（mó）式提供公共服务，政（zhèng）府（fǔ）要从“管理（lǐ）者（zhě）”变为（wéi）“监督者、合作者”，更（gèng）加注重“按合同办事”，更加注重（chóng）平等协（xié）商、公开（kāi）透（tòu）明，有助于（yú）解（jiě）决政府职能错位（wèi）、越位、缺位问题，推动从“国家（jiā）管理”向“国家治理”转变。

       其次，推广PPP是（shì）推动公（gōng）共服务（wù）——从“政府供给”向“合作（zuò）供给”的一次转变。多年来，我国（guó）公共服务依赖政（zhèng）府（fǔ）供给，一定程度上（shàng）存在服务（wù）质（zhì）量（liàng）不高、效率偏低等诸多（duō）问题（tí）。党的十八（bā）届三（sān）中全会（huì）提出，要（yào）使市场在资源配置中起（qǐ）决定性作用（yòng）和更好（hǎo）发挥政府作用。即便在一（yī）些公共服（fú）务（wù）领域，也可以依（yī）靠市场力量解决。通过PPP模式（shì）提供公（gōng）共服务（wù），不仅可以破（pò）除各种行政垄断，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，激（jī）发市场主体（tǐ）活力，还可以“借（jiè）市场之力”，引入民间（jiān）资本参与投（tóu）资公共服（fú）务，将政府在（zài）战略制（zhì）定方面的优势，与（yǔ）社会资本在管理效（xiào）率、技（jì）术创新方面（miàn）的优势结合起来，提高公共服务质量和效率，增加人（rén）民福祉。 

       第三，推广PPP是推动（dòng）财政管（guǎn）理（lǐ）——从（cóng）“短期平衡”向“中长期平衡”的一次（cì）转变。这次三（sān）中全会要求，财（cái）政（zhèng）要建立跨年（nián）度预算平衡机制（zhì），建立权（quán）责发生制的政府综（zōng）合财务报告制度。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而（ér）是以未来收益为基础（chǔ）进行（háng）融资，并需要（yào）政府一次性决（jué）定、跨年度给（gěi）予补（bǔ）贴。通（tōng）过PPP模式（shì）提供（gòng）公共服务，财政部门要创新管理理念，做好PPP项（xiàng）目“全生命周期”的预算（suàn）管理，从以往的“单一年度”预算收支管理，逐步转向（xiàng）跨年度、中长期预算平衡管理，特别要按照代际公平原（yuán）则，将（jiāng）运（yùn）营补贴等财政支（zhī）出责任，纳入财政中期（qī）规划和政府（fǔ）财务报告中，在（zài）当代人和后（hòu）代人（rén）之间公（gōng）平（píng）分（fèn）担财（cái）政投入（rù），平滑（huá）年度间财政支（zhī）出。

       第四（sì），推（tuī）广PPP是推动基础设（shè）施——从“供给不足”向“有效供给”的一次转（zhuǎn）变。近年来，虽然（rán）我国经济增长较快，但（dàn）基础设施等公共服务不足仍（réng）是“短板”。据（jù）统（tǒng）计，目前我国人（rén）均公共基础设施资本存（cún）量，仅为西欧国家的38%、北美国（guó）家的23%，城镇化率（lǜ）比（bǐ）发达国家低20多个百分点，其中蕴藏着较大的供（gòng）给空间。特别是到2020年（nián），3个“1亿人”的城镇化，将带（dài）来大量的基础设施（shī）需（xū）求。通过PPP模式提（tí）供公共服（fú）务，可（kě）以撬动社会资本参（cān）与（yǔ）建设，形成多元化（huà）、可持续的（de）资金（jīn）投入机制，有（yǒu）效满足新型城镇（zhèn）化建设的需要。

二、要（yào）准确把握在（zài）公共服务领域（yù）推（tuī）广PPP的核心要求 

      这次《指导意见》的出台，既是对我们前期工作的肯定，也为（wéi）今（jīn）后工作指（zhǐ）明了方向。从《指导（dǎo）意（yì）见》的核心要（yào）求（qiú）看，主要体现在以下几个方面（miàn）：

      《指导意见》的（de）核心要求（qiú）之一——以“建章立制”为（wéi）基（jī）础，确保PPP健康可持续发展。“制之有衡，行之有度”，意思就是只有先建章（zhāng）立制，确定好制度框（kuàng）架，并（bìng）充分（fèn）发（fā）挥制度的“激励约束（shù）”作（zuò）用，才（cái）能实现健康（kāng）持续发展。在公（gōng）共（gòng）服务领域推广PPP，只有建立完善法（fǎ）律法规（guī）体（tǐ）系，明确哪些事情（qíng）可以做、由（yóu）谁做、怎（zěn）么做，以及如何保障（zhàng）各方权益（yì），才能让各方（fāng）做到“有法可依、有章可循”，尤其是增强社会资本参与的信心。为此，《指（zhǐ）导意见》明确提出（chū），要构（gòu）建保（bǎo）障PPP持续健康发展的制度体系（xì），通（tōng）过完善法（fǎ）律法规框（kuàng）架，建立财政管理（lǐ）制（zhì）度（dù）、多层次监督管理体（tǐ）系，确（què）保（bǎo）公共服（fú）务“优化而不退化”、社（shè）会（huì）资本（běn）“盈利而不暴利”，从而实现各方利益（yì）的最大（dà）公约数（shù）。

      《指导意见》的核（hé）心要求之二——以“规（guī）范实施”为保障，确保PPP项目“高位（wèi）启动”、科学（xué）合理运行。从国（guó）际经验看（kàn），成（chéng）功启动运行PPP模式（shì），并保障（zhàng）其科（kē）学发展（zhǎn）的一个关键，就是规范实施（shī）PPP项（xiàng）目（mù）。楼部长（zhǎng）也多（duō）次强调，在启动阶段，我们只有“高（gāo）层次、高水平”启动，才（cái）能做（zuò）出真正的（de）PPP项目，如果“一上来路子就不对（duì）”，就不可能有成功的案（àn）例。因此，为避免“念歪经”， 防止（zhǐ）PPP项目在实践（jiàn）中“走偏”和“变异（yì）”，《指导（dǎo）意见》明确（què）提出，要规范推进PPP项（xiàng）目实施，并在提高（gāo）项目决（jué）策（cè）科学性，择优选择项目合作伙伴（bàn），合理确（què）定双方权（quán）利义务等方面，提出了（le）明确要求，以确（què）保形成一批（pī）可复制、可推（tuī）广、“真正的PPP”示范案例。

      《指导意见》的核心要求之三——以“政（zhèng）策扶持”为支撑，发挥政府“扶（fú）上（shàng）马、送一程”的引导（dǎo）作（zuò）用。一般来说，社会资本参与公共服务领域PPP项目（mù），很难获得理（lǐ）想的收益，需要政府（fǔ）通过财政（zhèng）补贴、税收（shōu）优惠等方式，给予一（yī）定的（de）政（zhèng）策（cè）支持。从国外（wài）做法看，无论（lùn）是英国、澳大利亚等发（fā）达（dá）国家，还是（shì）土耳其等发展中国家，为推广PPP模式，尤其是在发展初期，政府都出台了相应的扶持政策。从我（wǒ）国情况（kuàng）看（kàn），从去年到现（xiàn）在，各地在（zài）推进PPP工作中普遍反映，政（zhèng）府“剃（tì）头挑子（zǐ）一头热”，项目签约率始终（zhōng）上不去。归（guī）根到底，问题在于社会资本信心不（bú）足，这时候就需（xū）要政（zhèng）府扶（fú）一（yī）把、推一把，引导社会资本（běn）参与PPP项目。对于这（zhè）个问题，《指导（dǎo）意见》明确（què）提出，要在完（wán）善（shàn）财税支持政策、保障项目用地、简化审核流（liú）程（chéng）等方面（miàn），出台相（xiàng）应的政策（cè）保（bǎo）障（zhàng）措施。

      《指导意见》的核（hé）心要求之四（sì）——以（yǐ）“财政（zhèng）主导（dǎo）”为要求，发（fā）挥财政（zhèng）部门的“主力军”作（zuò）用（yòng）。理论和（hé）实（shí）践都表（biǎo）明，PPP从明确投入方式（shì）、选择合作伙伴、确定运（yùn）营补贴，再到（dào）提供（gòng）公（gōng）共服务，全过程涉及预算管理、政府采购（gòu）、资（zī）产（chǎn）管理（lǐ）、支出（chū）绩效评价等财政（zhèng）职能，财政（zhèng）部门（mén）牵头做好PPP工作责无旁贷（dài）。目前，英国、澳大利亚、新西兰（lán）、韩国等（děng）PPP发展较（jiào）为成熟的国（guó）家，均由财（cái）政部门（mén）牵头负责PPP项（xiàng）目管理。在我国，与传统的（de）政府投融（róng）资一次性项目（mù）审批不同，政府要对PPP项目的服务质量和（hé）价格补（bǔ）贴，进行（háng）“全生命周期”持续（xù）监管（guǎn），并要将（jiāng）PPP项目（mù）的（de）政府合同支付责任（rèn），纳入中期（qī）财政（zhèng）规划中。为此（cǐ），《指导意见》明（míng）确提出（chū），财政部要强化统筹协调（diào），会同（tóng）有（yǒu）关部门加强（qiáng）政策（cè）沟通和信息交流，完（wán）善体制机制，并（bìng）加（jiā）强（qiáng）督促检查和跟踪分析（xī）。

 三、要有责任、有担当地加（jiā）快推进PPP各项工作

       《指导意（yì）见》体现了国家对（duì）推广PPP的宏观思考（kǎo）和总（zǒng）体把（bǎ）握，以（yǐ）及对PPP发展各方面、各层次、各要素的（de）统筹（chóu）规划，一（yī）定（dìng）程（chéng）度上说，这（zhè）就是推广PPP的“全局规划”和顶层设（shè）计。“坐而论道，不如起而（ér）行之（zhī）”。在推广（guǎng）PPP模式（shì）的过程中，做（zuò）好（hǎo）顶层（céng）设计的（de）“当头炮（pào）”已经打响，今后的（de）关（guān）键在于“真刀（dāo）真枪”地推进具体工（gōng）作。结合（hé）《指导意（yì）见》的核（hé）心（xīn）要求（qiú），下一阶段，我们要在“理解政策、担当责任（rèn）、推进工作（zuò）”等六个方面下好功夫。

       一是（shì）理（lǐ）解（jiě）要（yào）“准”。PPP不是简单的融资手段，而（ér）是一种全新（xīn）的（de）管理理念（niàn）。在运用PPP模式时，我（wǒ）们不能再简单（dān）地把思想局限（xiàn）在缓解（jiě）债（zhài）务压力上，把推（tuī）广PPP当（dāng）作（zuò）又一次“甩包袱”。而要以（yǐ）此为契（qì）机，切实转变思（sī）想（xiǎng）观念（niàn），把精力（lì）放到营造良好的政策环（huán）境上，把注意力（lì）转向加强监（jiān）管上（shàng）。因此，各级财政（zhèng）部（bù）门要站在提升（shēng）国家治理（lǐ）能力、改善公共服务（wù）供给的高（gāo）度，认真学习领会《指导意见》，准确理解把握《指（zhǐ）导意见》的主要（yào）内（nèi）容和精（jīng）神实质。

       二是责任要“担”。李克强总理（lǐ）多次在国务院常务会议上要求，要大力创新融资方（fāng）式，积极推广PPP模式，汇（huì）聚社会力量增加公共服务供给（gěi）。本次国务院（yuàn）办公厅印发的《指导意见（jiàn）》又明确提出，财政部要统筹协（xié）调，推（tuī）进相关工作。可以说，当前（qián）国务（wù）院对财政部门（mén）推动PPP工作寄予厚望，这（zhè）正是我们展现（xiàn）担（dān）当、主动作为的时刻。下（xià）一阶段，按照国务院（yuàn）统一部（bù）署，各级财政（zhèng）部门要落实（shí）好推动PPP工作任务。

       三是推进要（yào）“快”。财政部门作为（wéi）PPP工作（zuò）的统筹（chóu）协调（diào）单位，要将（jiāng）贯（guàn）彻落实《指导意见》，作为当前和（hé）今后一个时（shí）期的大事，尽快把（bǎ）推（tuī）广PPP作为（wéi）一项重要工作提上议（yì）事日（rì）程，第一时间部（bù）署（shǔ）工作、第（dì）一（yī）时间明确责任、第一（yī）时间采（cǎi）取措施。总而（ér）言之，就是（shì）要突（tū）出一（yī）个“快（kuài）”字。要（yào）立即建立健全相（xiàng）关领（lǐng）导机制和工作机制，明确责（zé）任部门抓推进，明确专门人员（yuán）抓落实。要结合（hé）本地（dì）实际，立即研究（jiū）制定工（gōng）作方案（àn），细化工作（zuò）任务，明确时间表、路线图（tú），确（què）保（bǎo）工作（zuò）顺利推（tuī）进。

       四是工作要“实”。在（zài）本次“三严三实”专题教育活动中，习近平总书记要求（qiú）干部“谋事要实”，就是（shì）要求我们（men）从实际出发，谋划推动党中央、国务院部署的工作（zuò）。对于推广PPP工作来（lái）说，谋事要实的落脚点就是抓实，让PPP政策落实在项（xiàng）目中（zhōng）。自2013年以（yǐ）来，财政部先后（hòu）组织了4期全国（guó）性培训，各省市财政部（bù）门也（yě）通过多种形式，加（jiā）强了学习培训，取得（dé）了明（míng）显的成效。下一阶段，我们要将所学知识（shí）运用到实践中，把各项工作做实（shí）、做细，确保每个（gè）PPP项目“都经（jīng）得起（qǐ）时间的检验”。

       五是（shì）机制要“新”。从国际经（jīng）验看（kàn），重诺履（lǚ）约（yuē）的市场环境，是顺利开展PPP的前提（tí）和保（bǎo）障。与（yǔ）真正（zhèng）的PPP项目相比，过（guò）去我（wǒ）国许多政企合（hé）作项（xiàng）目都（dōu）是“形似而神（shén）不似”，一定程度上在于（yú）政（zhèng）府没有作为（wéi）平等的参（cān）与者（zhě），缺少“契约精神”。比如，一些（xiē）地方政府把社会资本“圈进来”之后，对所做承诺兑现不到位。因此，我们不能“走老（lǎo）路”，必须（xū）创新（xīn）体制机制，维护重诺履约（yuē）的市场氛围（wéi），否则（zé）无论出台多少支（zhī）持政策，都难以吸引社会（huì）资本参与。具体来说，对（duì）地方政府违约行为，可以研究（jiū）建立上级（jí）财（cái）政对下级财（cái）政的（de）结算扣款机制，保障社会资本的合法权益。同时，可以通过设立中国PPP融资支持基金、采取“以（yǐ）奖代补”等措施，提高地方政府和社会资本的积极（jí）性。

       六是管理要“活”。为（wéi）增强经济发展（zhǎn）活力（lì），降低行政（zhèng）成本，本届政府（fǔ）成立以来，将简政放权、放管（guǎn）结（jié）合作（zuò）为推（tuī）动经济发展的“先手棋”。在（zài）推广PPP过程中（zhōng），我们也要（yào）灵活运用（yòng）各种（zhǒng）手段，管（guǎn）好“看得（dé）见的手”，用好“看不（bú）见的（de）手”。一方面（miàn），要加强市场管（guǎn）理。今后一段时期，PPP项目会大（dà）量（liàng）涌现，如果政府监管跟不（bú）上，市场（chǎng）秩序就会受（shòu）到影响，甚（shèn）至出现“劣币驱逐（zhú）良币”的现象。这就需要政府（fǔ）切实把市场管住（zhù）、管好。另（lìng）一方面，要简政放（fàng）权。要简（jiǎn）化项（xiàng）目审核流程（chéng），优化办理程序，对《指导意（yì）见》已经明确的内容不再（zài）作（zuò）实质（zhì）性审（shěn）查，避免形成新的“玻璃（lí）门、弹簧门、旋转门”。

        同志们，在公（gōng）共服务领域推广（guǎng）PPP模式，是国务院交给财政部门的（de）一项重要任（rèn）务（wù），责任重大、使命光荣。各级（jí）财政（zhèng）部门要不辱（rǔ）使命、不负重托，勇挑重担（dān）、唱（chàng）好（hǎo）主角，下好先手棋、打好主（zhǔ）动仗，推动PPP工作实现（xiàn）新发（fā）展、新突破，为我国经济社会发展做出更大的（de）贡献（xiàn）！

         谢谢大家！

        来源（yuán）财政（zhèng）部网站，原标（biāo）题《张少春（chūn）：在贯彻落实PPP指导意（yì）见全国电视电话会（huì）议（yì）上（shàng）的讲（jiǎng）话》，作者张少（shǎo）春