自2013年十八届三中（zhōng）全会通过《中（zhōng）共中央关于全面深化改（gǎi）革若干重大问题的决定（dìng）》后（hòu），上海市在（zài）同年12月发布《关于（yú）进一步深化上（shàng）海国资改革促（cù）进企业发展的（de）意（yì）见》（也称“上海国资国企改革20条”），随后，各（gè）地方政府纷纷（fēn）出台国资国（guó）企的改革方案，组建或改建国有资本投资公司和运营公司(简称（chēng）“两（liǎng）类公司”)。目前，地方省级（jí）政府层面改组组建150多家国有资本投（tóu）资运营公司，约占省属企业数量的10%，此外，还有市、县级政府改组（zǔ）组建的大量的“两类公司”。

各地“两类公司”试点过程逐渐形成了一（yī）些（xiē）具有特色的模（mó）式，比较典型的（de）是上海国（guó）际集团和上海国（guó）盛集团（tuán）为代表的“双轮驱（qū）动”模式、山（shān）东国投（tóu）和山东其他省属企业（yè）为代（dài）表（biǎo）的（de）“1+N”模式（shì）、江（jiāng）苏省国信（xìn）集（jí）团为代表的“混合一体化（huà）”模式。这些（xiē）模式（shì）具有以下五（wǔ）个方（fāng）面特点：

第一（yī），均通过建立“国资（zī）委-平台公司-专业化公司”的三级架构，从而发挥国资委出资人职（zhí）责的作用，实现企业经营自主（zhǔ）权利由（yóu）国资委向平台公司再到专业化（huà）子公司的层层下（xià）放。

第二，各平台公司和专业化（huà）子公司都在不同程度上对以董（dǒng）事会为核心的现代法人治理结构进行完善，部（bù）分公（gōng）司已经建立起外部董事占多数的制度。

第三，推进股权多元（yuán）化和（hé）混合所有制改革，子（zǐ）公司层（céng）面以（yǐ）引入战略投资者、员工持股（gǔ）、定向增发等方式的混合所（suǒ）有制改革为主，集团（平台公司）层（céng）面则大（dà）多通过（guò）股权划（huá）转或转（zhuǎn）让以及（jí）引入其他（tā）国有（yǒu）资本等方式（shì）进行股权（quán）多元化改革。

第四（sì），通过职（zhí）业经理（lǐ）人、市场化选聘以及契约化（huà）管理等制度建立和（hé）完善市（shì）场化经（jīng）营（yíng）机制。无论是普（pǔ）通员工还是企业中高层领导，均通过市场（chǎng）化机制来（lái）实（shí）现“能上能（néng）下、能进能出”。

第五，加（jiā）强党的领导，落实党（dǎng）委会在董事会、经理（lǐ）层重（chóng）大问题决策的前置程序，完善“三重（chóng）一大”决策（cè）制度（dù）等。

然而，地方“两类公司”试点探索中的“山西模式”因其（qí）改革的相对彻底性和全国的唯一性颇受关注（zhù），山西省政府直接把所（suǒ）有省属企业（yè）资产2万多亿元（yuán）授权山（shān）西省国有资本运营公司（sī）运营，省国资（zī）委把发展战略、企业（yè）重组、资本收益（yì）、产（chǎn）权（股权）流转、资本运作（zuò）、企业经营（yíng）业绩考核等出资（zī）人管资（zī）本职（zhí）责全部转授给省国有（yǒu）资（zī）本运营公（gōng）司，赋予（yǔ）公司（sī）相（xiàng）对完整（zhěng）的出（chū）资人职责。下边对“山西模式”作较为详细的介绍，并分析这一模（mó）式成功的经验和在（zài）全国推广需要重视（shì）的方面，从而为我国“两类公司”试点深入（rù）推（tuī）进（jìn）提供参（cān）考。

一、国资运营“品”字架（jià）构

       2017年7月，山西省（shěng）组建全省唯一的两类公（gōng）司平台——山（shān）西省国有资本投（tóu）资运（yùn）营有限公（gōng）司，拉开省属国资整合、国资管理（lǐ）体制改（gǎi）革的序幕。2020年4月14日（rì），山西省人民政府公布（bù）《山（shān）西省（shěng）人民政府（fǔ）关于（yú）同意山西省国有（yǒu）资（zī）本投资运营有限公司（sī）更名及公司章程的批复》，山西省（shěng）国有资本投资运营有限公（gōng）司更名为山西省国（guó）有资本（běn）运（yùn）营有限公司(以下简称“山西国资公司”)，同时通过了新（xīn）的公司章程（chéng）。山西（xī）国（guó）资公司注册资本伍佰亿元，山西省政府以所持有关省属企业的（de）股权出（chū）资。山西省政（zhèng）府决定国资运（yùn）营公司的投资、担保及融资（zī）事（shì）项，严控风险（xiǎn）；省国资委将（jiāng）代表山西省政（zhèng）府履行的（de）出资人（rén）“管资本”职权全（quán）部授（shòu）予山西（xī）国资公司承担，仅（jǐn）代表山西省政（zhèng）府对（duì）山（shān）西国（guó）资公（gōng）司履行（háng）出资人监（jiān）管职责（zé）；山西国（guó）资公司（sī）进行国有资本（běn）运营管理和（hé）省政府授（shòu）权开展（zhǎn）的其（qí）他（tā）业（yè）务，具（jù）体如下图一所（suǒ）示。山西国资公司（sī）由省国资委（wěi）划入全部省属国有企业（yè）和晋商信用增进（jìn）投资股份有限公司的国有（yǒu）股权（quán）组成，总资产超过（guò）2万亿元，汇（huì）集了全部省属煤炭、能源（yuán）、冶金、电力、装备制（zhì）造（zào）、基础设施建设（shè）、消费（fèi）等多（duō）领域（yù）国有（yǒu）资产于一（yī）体的省属国有（yǒu）资本投资运营平（píng）台。

二、深化授权放权改（gǎi）革（gé）

       2020年2月，原山西（xī）省国资（zī）委党委书记、主任郭保民，携国资委三位副主任调任山（shān）西国资公司。2020年4月（yuè）山西国资公司《公司章（zhāng）程》中明确公司“是履行国有资本（běn）出（chū）资（zī）人‘管资（zī）本’职（zhí）责的机构”这一核心定（dìng）位；并（bìng）明确省国资委按（àn）照“分级授（shòu）权、厘清职责、品字（zì）架构（gòu）”改（gǎi）革总体要求,将省属企业（yè）发展战（zhàn）略、企业（yè）重组、资本收益、产权(股权)流转、资本（běn）运作（zuò）、薪（xīn）酬（chóu）分（fèn）配、企业经（jīng）营业绩（jì）考核等出资人（rén）“管资本”职（zhí）责（zé）,全部授权省国资运营公（gōng）司履行。2020年（nián）5月山西国资公（gōng）司发（fā）布《山（shān）西（xī）省国有资本运营有（yǒu）限公司履行（háng）出资人（rén）职责指引》，紧紧（jǐn）围绕国（guó）资运营公司市（shì）场化管资本（běn）的（de）职责定位，聚焦国有资本“进（jìn）退流转保”平（píng）台功能，从战略规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券发（fā）行、风控审（shěn）计、业绩（jì）考（kǎo）核、资本收益（yì）等各个方面（miàn），分七类（lèi）33个子项，明确（què）了国资运营公司（sī）履职（zhí）事项、主要内容、工作流程，细化（huà）了公司（sī）各部门工作职责，并（bìng）对工作内容进行标准化（huà）、程序化、图表化（huà）呈（chéng）现，如（rú）图二所示。这使省属企业对国资运（yùn）营公司履职（zhí）事（shì）项（xiàng）、履职方式、承（chéng）办部门一目（mù）了然，有利于合理安排工作进度，把握时（shí）间节（jiē）点。它还制定（dìng）、发布了《山（shān）西省国有资本（běn）运营有限公司（sī）授权放（fàng）权清单（2020版）》，在战略规划（huá）、投资决策、资产重组、薪酬激励（lì）等领域，向旗下（xià）的（de）省属企业进（jìn）一步明确管理（lǐ）主体、实施授权放权。

三、积极推进国资（zī）布（bù）局（jú）

       山西国资公司优化国资布局上善作善成，压实“腾笼换（huàn）鸟（niǎo）”责任，用好专业（yè）平台，推进“瘦身健体（tǐ）”；坚持公（gōng）司层面不投（tóu）资、不负债（zhài）、不担（dān）保“三不原则”，用好用活上市公司平台，聚焦主责主业上坚定不移；建立投（tóu）资风险（xiǎn）管理体系（xì），充分发挥子企业（yè）作用，分类处置原国投债务；改进履职方式，建立服务企业“首问负责制、一（yī）次告知制、限时办结制（zhì）、超（chāo）时默（mò）认（rèn）制、责任追究制”五大机制，集（jí）中调研办公，优化审批服务。从（cóng）2020年4月（yuè）到9月，短短几个月（yuè）内，山西国（guó）资公司采取更名重组、整合新（xīn）设、联合（hé）重组、吸收合并、分立设（shè）立、调整（zhěng）充实等方（fāng）式，集中实施了14大（dà）板块（kuài）的改革重组（zǔ），将省属企业（yè）数（shù）量从28家调整（zhěng）至23家，煤炭企业从7家集团（tuán）调整为1家煤企、1家能源集团。这次国（guó）资优化（huà）布局，调整涉及（jí）资产2.6万亿（yì）元，占省属企业资产总额79%；调整的（de）产业涵盖（gài）焦煤、动力煤、钢铁（tiě）、化工、信（xìn）创、新材料（liào）、水务、物流、文旅、体（tǐ）育、燃（rán）气、农（nóng）业、建筑、资管等14个领域（yù），使山西省国（guó）有（yǒu）资本布局面（miàn）貌一（yī）新。国有资本在（zài）基（jī）础性领域和优势行（háng）业（yè）的集聚度（dù）显著提升，“一煤独（dú）大”向“八柱擎天（tiān）”转（zhuǎn）变的势能加（jiā）快集聚。

四（sì）、提升（shēng）国资运（yùn）营（yíng）水平

       山西（xī）国资公司全面履行出（chū）资（zī）人管资本职责，建立（lì）健全对省属企业投资决策经营的支持机制、止损机制和平滑机制，国有资本市（shì）场化（huà）、法治（zhì）化、专业化运（yùn）营水平有效提升。发布（bù）《省属国有企业投（tóu）资项目负面清（qīng）单（2021版）》，发挥投资的牵引性（xìng）、保障（zhàng）性作用，坚持有所为有所不为，切实优化（huà）增量投向，对房地产业投资（zī）、投资（zī）金融机构（gòu）、四级子企业新增（zēng）投资以及高负债（zhài）企业投资实施穿透式监管。推（tuī）进降本增（zēng）效、减员（yuán）增（zēng）效、提效增效。推进省属企业财（cái）务降本、采购降本、质（zhì）量降本、技（jì）术降（jiàng）本、管理降本工作，强化全员、全（quán）要素、全过（guò）程成本（běn）管控。开展省属企（qǐ）业高管（guǎn）、科技人员及员工（gōng）持（chí）股（gǔ）和期权激励试点。开发建设国有资本穿透式（shì）监管平（píng）台、供应链金融服务平台和数（shù）智（zhì）化综合（hé）服务平台（tái），实（shí）现对省属企业人、财（cái）、物、产、供、销全流程实时动态监督。建立以债务警戒线为核（hé）心（xīn）的（de）管控（kòng）制度，严控高负债企业非主业投资（zī）、计划外投资、超计划（huá）投（tóu）资以及表外投资。通过创效增加（jiā）资（zī）本（běn）积累、扩大股（gǔ）权融资、市场化债转股、混改、瘦身健体、发行永续债（zhài）等（děng）方式，确（què）保完成（chéng）降杠杆任务。紧紧围绕转型出雏型战略，严格“一（yī）企一策”目标考核，突出效益目标、价值创造、行业对标、补齐短板（bǎn）和底线考（kǎo）核，强化考核（hé）“指挥棒”作用（yòng），引导企业找差距、补短板、强（qiáng）弱项，加快高（gāo）质量转型发展。2021年2月，国资运营公（gōng）司董事长（zhǎng）郭保（bǎo）民与（yǔ）省属企业负责人签订《省属企业负责人2021年经（jīng）营业绩责任（rèn）书（shū）》《省属企（qǐ）业负责（zé）人2021-2023年任期经营业绩责任书》。确定2021年（nián）省属企业主要经营（yíng）目标，实（shí）现利润330亿元，经济增加值（zhí）增（zēng）加90亿元，营业收入利（lì）润率提升至2.25%，资产（chǎn）负债（zhài）率降至71.6%，工业企业研（yán）发经费投入增（zēng）长（zhǎng）20%，全（quán）员劳动生产率提高8%，成（chéng）本（běn）费（fèi）用利润率达（dá）到1%，原煤吨（dūn）煤完全成本降至（zhì）290元，资产证券化率达（dá）到20.58%，“六（liù）新”收入增长（zhǎng）50%，法人层级（jí）压至4级（jí），法人（rén）户（hù）数再压3.8%，亏损面降至25%，亏损额下降20%；“腾（téng）笼换（huàn）鸟”回（huí）笼资（zī）金100亿（yì）元。

五、国资运营“山西模（mó）式”的评论

      山西省通过组建省国资运（yùn）营（yíng）公司，并把（bǎ）全部的国有资产划入山西国资公司。这一改革过（guò）程中的（de）优势很（hěn）明显（xiǎn）：(一)是改革成本小。山（shān）西（xī）省政（zhèng）府将所有的省属企业（yè）直（zhí）接全（quán）部授权山西国资公司，从形（xíng）式上快速完成山西国资公司构建，省属的各产业公司基本（běn）没有调整，这（zhè）降低改革过程中（zhōng）的摩擦和震（zhèn）荡。(二)是改革授权（quán）实。授权放权一步到位，通过《山西省国（guó）有资本运营有限公（gōng）司履行（háng）出资人职责指引》把“进退流转保”涉及的战（zhàn）略规划、投资管理、资产流转、改革改组（zǔ）、债券发行、风控审（shěn）计、业绩考核、资本收益等各个方面权力都授权给山西国资公司。省国资委主任和三名（míng）副主（zhǔ）任到山西（xī）国资公（gōng）司任职。(三)是（shì）改革（gé）效果（guǒ）显。短短几个月，可以（yǐ）完成（chéng）14大板块的改革重组，“一煤独大”向“八柱擎（qíng）天”转变使国资布局优化。2020年实现省（shěng）属（shǔ）国企（qǐ）活力动力持续（xù）激活，省属企业基础管理、治（zhì）理体（tǐ）系、管控模式实现根本性变革，净回（huí）笼资金（jīn）150.1亿元，盘活、止损停缓建项目（mù）55个（gè）、资（zī）金136亿元，刚性兑付到期（qī）债券（quàn）2678亿元，实现（xiàn）利（lì）润198.2亿元（yuán）。

但（dàn）是，国资（zī）运营“山（shān）西模式（shì）”在全国推广，还有以下需（xū）要重（chóng）视的地方：

      1、要（yào）考虑本省国有企业的实际情况。各省市国有企业的资源配置和产业结构之间存在着较大（dà）的差异。如（rú）江苏省作为全国最为发达的几个省份之一，涉及的产业领域十分（fèn）广（guǎng）泛（fàn），其省（shěng）属企业中既有东（dōng）部机场集团、徐矿集团等以经营实（shí）业为主，也有（yǒu）华泰证券（quàn）、再保（bǎo）集团等以（yǐ）金融业务为主，还有苏豪（háo）集团（tuán）、国信集团（tuán）、海企集（jí）团等多（duō）元化业（yè）务结构。因此，采（cǎi）用“混合一体（tǐ）化”方式，选择省属（shǔ）国企中盈利能力较（jiào）强（qiáng）且（qiě）具有江苏省属国企多元化业（yè）务特点（diǎn）的国信集（jí）团改建（jiàn）为国有资（zī）本投（tóu）资和运营（yíng）公司，可起到改革的（de）示范效应，符合江（jiāng）苏省国资的资源配置情况。山东省作为能源和资（zī）源大省（shěng），省属企业（yè）多以钢铁集（jí）团、黄（huáng）金集团、能源集团等传统资（zī）源和（hé）工业企业为主，实业经营和产业投资经验较为丰（fēng）富，但在国资运营方（fāng）面，山东国投的经（jīng）验则明（míng）显比其（qí）他（tā）省属（shǔ）企业（yè）更为丰富。因此，山东省采用“1+N”模（mó）式，即改建山东国投为国资运营（yíng）公司，改（gǎi）建鲁信集团、山东能源、山东（dōng）黄金（jīn）等其（qí）他省属（shǔ）企业以（yǐ）及组建齐鲁交发集团等（děng）为国资投（tóu）资公司，这符合山东省当前的国资（zī）结构。山（shān）西国企（qǐ）同质性较（jiào）强，“一煤独大”，因此，授（shòu）权一家国有（yǒu）资本运（yùn）营公司进行运（yùn）营（yíng）有一定的合理性，保证了国有资本（běn）运营公司主业突出，业务关（guān）联度高，易发挥（huī）专业化水平。

        2、要考虑本省（shěng）领导执政理念和执政方（fāng）式。山（shān）西这种一步到位、相对彻底（dǐ）的改革（gé），如（rú）果（guǒ）没有省委省政（zhèng）府的大力支（zhī）持是不可能实现的。从目前实际情况（kuàng）来看（kàn），如（rú）山（shān）西省委省政府这样的改革，并不多见，许（xǔ）多省市还在为经营（yíng）性国有资产集中统（tǒng）一监管协调各方。

       3、要（yào）考虑与省国资（zī）委的职责划分。山西省（shěng）国资委仍然设有战略规划处、产权（quán）管理处、监督（dū）处、考（kǎo）核分配处（chù）等，这些（xiē）处室按照职能对省属国有企业（yè）管理；而国有（yǒu）资本（běn）运（yùn）营公司获得了（le）对省属企业的战略（luè）规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券（quàn）发行、风控审计、业绩考核、资本收（shōu）益等各个方面的授权（quán），两者之（zhī）间在权（quán）力上（shàng）交叉（chā）重合较多。

       4、要考（kǎo）虑立法的（de）方式（shì）进行推进。山西省的这次改革并没有（yǒu）通过法律法规（guī）的（de）方式（shì）推进（jìn）。2020年4月14日，山西省人（rén）民政（zhèng）府公布了《山西省人民（mín）政府（fǔ）关于（yú）同（tóng）意山西省国有资本投资运（yùn）营有限公司（sī）更（gèng）名及公司章程（chéng）的批复》(晋政函（hán）〔2020〕40号文)，组建山西省国（guó）有资本（běn）运（yùn）营公司。后来，山西国（guó）资公司发布《山西省（shěng）国有资本运营有限公司履行（háng）出资人职责指引》和《山西省国有资本运营有限（xiàn）公司授权放权清单（2020版）》。山（shān）西国资公司作为全（quán）国省级层（céng）面第一家“全局性、战（zhàn）略性、唯一性”的国有（yǒu）资本运营公司，直（zhí）接管（guǎn）理（lǐ）山西省全部（bù）省属企业，包（bāo）括（kuò）22家省管企业和6家直管企业，彻底实现了管资本的职权与国资（zī）监管（guǎn）机（jī）构的分（fèn）离，可谓是山西（xī）一（yī）小（xiǎo）步（bù），国企“管资本”一大步。但这些并没有获得山西省人大通（tōng）过（guò）相关文件（jiàn）来确认（rèn）使其上升为法规。因此，后续发（fā）展过程中（zhōng），存（cún）在“不同领导（dǎo）不同改革（gé）思路”的风险。