体制机制（zhì）改（gǎi）革是（shì）国有资本的活水之源。国资监管体（tǐ）制改（gǎi）革总体经（jīng）历了（le）分行业管理与收放权（quán）交替、管人管事管资产相结合（hé）、管资本三个阶段。本文以“山西模式”为（wéi）例，对本轮以“管资本”为主（zhǔ）的（de）国有（yǒu）资（zī）本（běn）授权经营体制改革进行深入研究（jiū）分析，以期为地方（fāng）“两类公（gōng）司”改（gǎi）革试点提供（gòng）可参考、可（kě）借鉴（jiàn）、可实施的模（mó）式和思路。

       2017年，山西省启（qǐ）动新一轮国资国企（qǐ）改革，筹建成立山西省国有资（zī）本投（tóu）资（zī）运（yùn）营有限公（gōng）司，省国资委将所持原22家省属国企股权全（quán）部一次性（xìng）注入。截至2021年10月末，公司资（zī）产总额超过3.5万亿元，持有整（zhěng）合重组后（hòu）的18家省属国企（以下统称“出资（zī）企业”）股权，间接参控股29家上（shàng）市公司，拥（yōng）有（yǒu）7家（jiā）直属工（gōng）具（jù）类公司。

一、山西省国资（zī）运营模式分析

（一）授权体制（zhì）改革分（fèn）析（xī）

       山西省在全国率先构建国资（zī）监管“品字架构（gòu）”。省两类公司成立（lì）以来总体（tǐ）经历了两个阶段（duàn）：

       第一阶（jiē）段，2017年11月至（zhì）2020年（nián）3月。省国资委对山西（xī）省国（guó）有资本投资运营有限公司进（jìn）行（háng）部分授权，明确了10项授权（quán）放权事（shì）项（xiàng）。其中，7项授权是（shì）针对两类公司自身运营管（guǎn）理层（céng）面事项（xiàng），3项授（shòu）权是针对（duì）出资企业（yè）层面（miàn）事项，授权（quán）两（liǎng）类公（gōng）司（sī）决定出（chū）资企业的投资计划、发行公司债券、重大融资（zī）、担保事项。

       第二阶段，2020年3月（yuè）至今。“山（shān）西省国有资本投资（zī）运营有限公司”更名为“山西省国（guó）有资本运（yùn）营有限（xiàn）公司”（以下简称“省国资运营公司”），进一步（bù）深（shēn）化（huà）改革（gé）形成“分级（jí）授权、厘（lí）清职责、品字架构”的山西特色国资（zī）监管新体制。省国资委作为国有资本所（suǒ）有权（quán）代表（biǎo），专司监管；省国资运营公司履（lǚ）行出资人管资本（běn）职责，依法开（kāi）展国有资（zī）本市场化运营，做好国有资本“进退流转保”，二（èr）者就（jiù）授权范围内（nèi）明确的（de）事项（xiàng）各自对省委省政府负责，具（jù）体如下图（tú）1所（suǒ）示。

（二）管控机制改（gǎi）革分析

省国（guó）资运（yùn）营公司改变传统“管企业”的行权（quán）履职方（fāng）式，构建“管资本（běn）”的运营（yíng）管控（kòng）模式。

从行权机制来看。省国资运营公（gōng）司管控（kòng）机制深化改革的目标是做出资企业的“积极股东”，逐步建立健全股东代表及（jí）委派董监事机制实现对出资企业（yè）的管控。省国资运营公司以资（zī）本为纽带，以产权为基础，通（tōng）过法人（rén）治理结（jié）构履行出资人职责，推进（jìn）出资企业尽快（kuài）建立起规范完善的股东会（huì）、董事会制度，运用（yòng）股（gǔ）东会表决（jué）、按照（zhào）持股比例委（wěi）派董事等方式行使国有股东权利，维护国有股东利益。

从（cóng）管控（kòng）模式来看。目前，省国资运营公司采用战略管控和财务（wù）管控相结合，重点关注出（chū）资企（qǐ）业优化国资布局提（tí）升（shēng）产（chǎn）业竞争力的战略目标，以及以“两额（é）五率（lǜ）”为核心的效益（yì）目标，包括利润总额、经济增加值、全员（yuán）劳动生产率、研发（fā）投入增长率、“六新（xīn）”收入增（zēng）长（zhǎng）率、资产证券（quàn）化率、资产负债率。省国资运营（yíng）公司制定出资人职责指（zhǐ）引，建立授权放权清单（dān）和投资项目负面清单，通过清单式管理、专业（yè）化服务，引导企（qǐ）业聚焦（jiāo）主责主业（yè），聚焦提质（zhì）增效，加快提升对出资企业（yè）的（de）前瞻指引力、战略管控（kòng）力。

（三）运营效（xiào）果分析（xī）

       山西省作为典型的资源型经济省（shěng）份，首创性地构建了国资监管“品字架构”，经（jīng）过近（jìn）两年的实践和探索，深化（huà）改革试点（diǎn）取得初（chū）步（bù）成效（xiào）。

1.国有资本保值增（zēng）值情况

       国有资（zī）本保值（zhí）增值是两类公司改革试点的关键目标。在省国资运营公司战（zhàn）略管（guǎn）控、财务管控及出资企业精（jīng）细化管（guǎn）理的共同努力下，受益于专业化（huà）重组、产业链协（xié）同（tóng）效（xiào）应以（yǐ）及煤炭、有色金属大宗（zōng）商品价格持续（xù）攀升等的利好（hǎo）影响，出资企业经（jīng）营业绩（jì）稳步增（zēng）长，实现利润翻番（fān）。2021年1-10月（yuè），出资企业（yè）共实（shí）现营业收入12190.37亿元，同比增长10.75%；利润总额389.48亿元，同比（bǐ）增长133.13%；资产总（zǒng）额达34165.62亿元，同比增长3.06%，主要经营指（zhǐ）标创（chuàng）历史（shǐ）新高。

所控股（gǔ）的（de）18家上市公司业绩也（yě）逆势上涨（zhǎng），根据机构盈利预测，2021年可实现营业总收入2764亿元，同比增（zēng）长26.32%，总资产报（bào）酬（chóu）率同比提升2.56个（gè）百分（fèn）点。同（tóng）时，粗略估算省属国有资（zī）本保值（zhí）增值率预（yù）计将达到110.32%，国有资本较好地实现了保值增值。具体如下（xià）图2所示。

2.国有资本布局优化情况

       从总体思路来看。省国资运营公司发挥市场化专业化平台作用（yòng），深入研（yán）究（jiū）提出（chū）了“232”的（de）总体（tǐ）工（gōng）作思（sī）路，以产业关联和有利于（yú）提高企业竞（jìng）争力（lì）为根本遵循，以“有进有退、归类合并、归（guī）核整（zhěng）合”为核（hé）心内容（róng），围绕“聚焦发（fā）展和（hé）两非两资（zī）剥离”两条主线，运用资产重组、股权合（hé）作、无偿（cháng）划转、协（xié）议（yì）转（zhuǎn）让（ràng）等多种手（shǒu）段，推进省属国企战略（luè）性（xìng）重（chóng）组和专业化（huà）整合。

从实施路径来看。省国资运营公司全面梳（shū）理摸底省属国企及（jí）其（qí）子公司，对处（chù）于（yú）同一行业、业态相同（tóng）或相近（jìn）、资产同质、市场同类，以及同一产业链上（shàng）的企业或资产，以（yǐ）行（háng）业龙头企业为主体重组（zǔ）整合或新（xīn）设合并。对（duì）不符合全省转型（xíng）发展导向、不符合企（qǐ）业功能定位与战（zhàn）略发展方向以（yǐ）及经济（jì）效益差（chà）、资产规模小（xiǎo）、产（chǎn）业层次低的企业逐步退出。

从改革效果来看。2020年的专（zhuān）业化战略重组涉及（jí）省属国（guó）企（qǐ）80%的资产总额、75%的（de）一级企业，原28家省属国企调整至19家，推动形成主业（yè）清（qīng）晰、差异化发展、高（gāo）端化转型的省（shěng）属国企结（jié）构，加快从（cóng）“一煤独大”向“八柱（zhù）擎（qíng）天”转变（biàn）。下一（yī）步省国资运营公（gōng）司将（jiāng）继续做好“加减乘除”。一方面，加强调研，不断推动出资企业整合省内（nèi）外（wài）优质资（zī）源；另一方面（miàn），力抓（zhuā）非主业、非优（yōu）势“两非”的剥离和低（dī）效、无效资（zī）产“两（liǎng）资”的退出，纵深推（tuī）进国有资本布局优化调整。

3.国有资（zī）本运作（zuò）情（qíng）况

 国有资本（běn）运作是两类（lèi）公司改革试（shì）点的关（guān）键举措。

 从总体思路来看。省国（guó）资运（yùn）营公司充分利用直属（shǔ）工具类（lèi）公司专业优势，围绕“优化存量、力抓（zhuā）增（zēng）量”主线，主动服务，着力构建以优质（zhì）上市公司（sī）为核心（xīn）的资本运作（zuò）策略，力争推进竞争性领域国有资产尽数资本（běn）化、证券化。

从实施路径来看（kàn）。一方面（miàn），积极（jí）做优存量，指导用好现有上市公司平（píng）台（tái），支持并（bìng）购重组产业链上下游关键（jiàn）环节核心企业，推动优质资（zī）产注入上市公司。引（yǐn）导上市（shì）公司通（tōng）过定向增发、优（yōu）先股及发行证券化产品等（děng）多元化方（fāng）式融资，优化资产负债（zhài）结构（gòu）。推进（jìn）上（shàng）市公司加强（qiáng）与证券公司、基（jī）金公司等专业机（jī）构的合作力度，运用股权运作策略（luè）工具，做好市值（zhí）管理，不断提（tí）升（shēng）上市公司质量；另一方面，着力（lì）做大增量，全面梳理出资（zī）企业及其子公司状况，建（jiàn）立上市后备（bèi）企（qǐ）业资源库，挖掘（jué）优选一批（pī）创（chuàng）新力（lì）强、成长（zhǎng）性好的专精特新企业，实（shí）施重点跟（gēn）踪、扶持。支持抢抓北交所成立（lì）机遇，精准（zhǔn）掌握政策，力（lì）促现有新三板挂牌（pái）企业（yè）、区（qū）域性股权交易中（zhōng）心挂（guà）牌（pái）企业转（zhuǎn）板（bǎn）上市，推动省属上市公司（sī）数量、实力“双倍增（zēng）”，不断提升国有资本（běn）证（zhèng）券化水平。

       从改革效果（guǒ）来看。截至2021年（nián）12月2日收盘，18家（jiā）控股上市（shì）公司总市值达到6073.85亿（yì）元，同比增（zēng）长65.91%，呈现出强劲（jìn）增长（zhǎng）态势。但与深化改革试点（diǎn）的总体目标相（xiàng）比，与（yǔ）资（zī）本市（shì）场发达区（qū）域相比（bǐ），还存在较大差（chà）距，下（xià）一步（bù）省国资运营公司将继续坚持存量增（zēng）量并（bìng）重，探索构（gòu）建大市值监测与风险预（yù）警平台（tái），不（bú）断提高资本运（yùn）作能力和（hé）水平，全力提升国有资本（běn）市场价（jià）值，力促国有资本保（bǎo）值（zhí）增值。

4.投资管控情况（kuàng）

       从管控机制来看。省（shěng）国资运营公司以（yǐ）“转型（xíng）发展引领、经济效益第一、责任人制度（dù）”为核（hé）心要求，健全支（zhī）持、止损（sǔn）、平滑三大机制，着力构建分类分层、

清（qīng）单式差异化的全（quán）过程动态投资管控体（tǐ）系。狠抓事前管理，实（shí）行分类管理（lǐ）机制，以“两个（gè）机构、三重（chóng）否决（jué）、四（sì）级管理、五维论证”为核心（xīn）强化投前管控。做强（qiáng）企业董事会（huì）、投（tóu）资决策委（wěi）员会两大机构。建立涵盖企业董事长、法律部门和省国资运营公司的三（sān）重（chóng）否决（jué）机制，健全“业务部（bù）门-国资（zī）运营研究（jiū）院-专家咨询委员（yuán）会-决策会议”的（de）四级同步（bù）可行（háng）性研究决策程序，扎实市（shì）场、技（jì）术、经济效益、投资风险可（kě）行性研判，抓好项目资金来源落（luò）实（shí）重点（diǎn），严控投（tóu）资规模与企业（yè）资本实力、财务（wù）承受能力、资产（chǎn）负债水平等相适应，引导（dǎo）投向主业、新兴产业、高科技含量领（lǐng）域，大力提升投资决策科学化水平。另外，强（qiáng）化（huà）事中（zhōng）管理（lǐ），建立“刹车”机制，以“一个平台、四维控制（zhì）、四（sì）算管理、一重约束”为核心强（qiáng）化投中管（guǎn）控，建好、用好投资监管大数据平（píng）台，对实施（shī）、运营（yíng）中的投资项（xiàng）目进行常（cháng）态（tài）化、动态跟踪分析，发生（shēng）影响投资目的实现的重大不利变化时立（lì）即预警。指导出资企业（yè）做好（hǎo）固定资产投资（zī）项（xiàng）目的预算控制、进度（dù）控制、质量控制、合同控制（zhì），特别是严格预（yù）算执行，严控设计概算不超可研投（tóu）资（zī）估算、施工预算不超设（shè）计概算（suàn）、竣工结算决算不超（chāo）施工预算。抓实抓好股权投资项目即被投资企业的财务监控（kòng），强化（huà）财务硬（yìng）约束，促进实（shí）现预期投资目标。同时，做实事（shì）后管理，抓好投资（zī）项目评价和专项审计（jì）“两个关键”，将企业领导人员和（hé）项目负责人薪酬待遇、提拔与后评价（jià）结果、审计结果挂钩，倒逼科（kē）学（xué）决（jué）策。

       从管控效果来看（kàn）。截至目前，省国资运营公司否决（jué）出（chū）资企业投资项（xiàng）目（mù）3个，涉及投资额合计约28亿元；暂缓（huǎn）投（tóu）资（zī）项目9个，涉及投资额合计约210亿元，下大力（lì）气抓（zhuā）有效投（tóu）资（zī），刹（shā）住不理（lǐ）性的投资、盲目的投资，力争切实发挥好投资的（de）引领、带动和支撑作用（yòng）。不断调（diào）整优化国有资本布局，努力弈活转型升级高（gāo）质量（liàng）发展“全盘棋（qí）”。

二（èr）、存在的问题和不足

（一）体制层（céng）面

       目前授权体制改革还处（chù）于摸索阶段，地方国资委、地方（fāng）两类公司的权责界（jiè）面（miàn）仍需更（gèng）加科学化、明晰化。要进（jìn）一步找准地方两（liǎng）类（lèi）公司的功（gōng）能定位，合理界定国有资本所有（yǒu）权（quán）与经营权（quán）边界，为真正实现（xiàn）国有（yǒu）资本授（shòu）权经营体（tǐ）制（zhì）改（gǎi）革“放得（dé）下、接得（dé）住、管得好”奠定坚实基础（chǔ）。

（二）机（jī）制层面

       目前管控机制（zhì）改革还不（bú）够彻底（dǐ），国有资本管控（kòng）方式仍然未能完全从（cóng）行政监督转变为通过法人治理机制履行（háng）职责，地方两类公司还没（méi）有真（zhēn）正地实现能（néng）够遵照商业原则成为出资企业的“积极股（gǔ）东”。还需（xū）进一步着力推进法（fǎ）人治理机制改革，建立健全在（zài）法（fǎ）人持股（gǔ）基础上的董监事委（wěi）派（pài）机（jī）制，通过（guò）股东（dōng）会表（biǎo）决（jué）、董（dǒng）事会（huì）表决体现出资人（rén）意志，确保去行政化彻底到位。

三、思考和（hé）建议（yì）

       通过模式（shì）研（yán）究发现，要下好（hǎo）国有资本授权（quán）经（jīng）营体（tǐ）制改革“一盘棋（qí）”，两类公司起着（zhe）至关重（chóng）要的作（zuò）用，是本轮（lún）国资国企改革“关键中的关键（jiàn）”。地方（fāng）两类公司改革须完（wán）成两（liǎng）项重点硬任务（wù）。

一（yī）是结合区域国资国企改革所（suǒ）处阶段特征（zhēng）、产业布局结（jié）构等实际情况（kuàng），因地制宜地选择（zé）授（shòu）权机制，并（bìng）找准（zhǔn）地方两类公司的功（gōng）能（néng）定位，合理确定地方国资（zī）委（wěi）、地方两类公司权责界（jiè）面，避免出现“叠层架（jià）屋”、形同虚设等情（qíng）形（xíng）。

二是要精准把握“管资本”核心要义，实行“积极股（gǔ）东”管控模（mó）式，抓好国（guó）有资本布（bù）局优化和国有资本回报（bào）“两个目标”。一方（fāng）面，做出资企业的“积极股东”，建立规范（fàn）完（wán）善的法人（rén）治（zhì）理机制。通过委派董监事实现对出资企业的管控；另一方面（miàn），立（lì）足长远，根据本地产业发展（zhǎn）现状与（yǔ）特点，统筹规划区域产业（yè）布局（jú）的重点方向，深入推（tuī）进存（cún）量战略性（xìng）重组，扩大重点新兴产业投（tóu）资，加快（kuài）剥离退出非主业、非优势业（yè）务和低效无效资产（chǎn）。通（tōng）过有进有退（tuì）不（bú）断调整优化国有资本布局，实现聚焦式、高端化发展。此外，充分利用证券化这个抓手，以市值管（guǎn）理为考评，在（zài）资本（běn）层面（miàn）下狠功夫，建立起体系化、专业化的研究团队与资本运作团队，练就精（jīng）准研判“基本功”，锻造资本运作（zuò）“硬实（shí）力”，敏（mǐn）锐捕捉市场（chǎng）机会，用（yòng）好用活资本市（shì）场，全力推进IPO、并购重组以（yǐ）及股权运作策略与工（gōng）具（jù）的探索创新等，加速国有资产证券化，做好上市（shì）公司市值（zhí）管理，不（bú）断提升国有资本市场（chǎng）价值，力促国有资本保值增值。