1 海南垦地融（róng）合发展背景

        2018 年 4 月 13 日，海南（nán）省宣布建设自（zì）由贸易试（shì）验区和中国（guó）特色自（zì）由贸（mào）易港。至此（cǐ），海南（nán）迎来了前所未有（yǒu）的发展机遇（yù），“ 全省一盘棋、全岛同（tóng）城化 ”成为（wéi）海（hǎi）南整体谋划发展的（de）重要理念（niàn）。统筹全省城乡（xiāng）发展、推进农垦和地方城乡一体化，是促进海南农垦（kěn）与（yǔ）地（dì）方经（jīng）济社会协（xié）调发展、充分发挥海南农垦在现代农（nóng）业建设中的示范（fàn）带（dài）动作用的关键。同时，垦地融合发展，亦是国（guó）家（jiā）“ 一带一路”倡议实施、海南国际旅游岛建设、海南农垦新一轮改革发展、海南（nán）国土空间规划等众多重大战（zhàn）略和（hé）改革的必（bì）然要（yào）求（qiú）。

2 海南垦地融（róng）合发（fā）展现状

2.1 农垦移交社会（huì）职能

       从2010年起（qǐ），海南农垦便开始按照（zhào）“体制融入地方（fāng）、管理融入（rù）社会、经（jīng）济融（róng）入市（shì）场”的目标 ，逐步推动（dòng）社会职能移交市县。 2016 年 6 月，在《关于海南农垦（kěn）农场社会管（guǎn）理属地化改革的指导意见（jiàn）》中提出在推进基层（céng）社会治（zhì）理创新的基（jī）础上，海南农垦东昌农场正式挂牌成立“居（jū）”，以此（cǐ）正式（shì）移交社会管理职能。另外，海（hǎi）南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库、住房公积金及学前教育等（děng）机构及事项（xiàng）均全面移交地方；同时，由属地政府进行组织，例如（rú）美（měi）丽农场、小城（chéng）镇、危房改造、基础设施（shī）等（děng）多项民生项目均被纳（nà）入地（dì）方统筹规划。

2.2 农垦土地资源实施（shī）资产化、资本（běn）化

       土地作为（wéi）海南省的宝贵资源，实施土地资本化及资产化，对解决部分资金紧缺问题非常（cháng）重要。海南省及海南（nán）农垦非常支持海（hǎi）南农垦土地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南农垦在充分考虑适（shì）宜证（zhèng）券化试点的土地清（qīng）单基础上，积极策划证券化产品 ，并实施“ 工银瑞（ruì）投—— 海垦控（kòng）股集团土地（dì）承包金资产支持专项计（jì）划（huá）”，至（zhì）此，以国有土地租金收（shōu）益权（quán）作为（wéi）证券产品正式成为可能（néng）。该计划的成功实施，是海垦集团土地资本化、证券化改革（gé）创（chuàng）新的重（chóng）要成果，对（duì）垦区企业（yè）有效盘活土地资源具有重要的示范作用（yòng）。

2.3 发挥龙头企业作（zuò）用（yòng），进（jìn）行（háng）产业整合

       历年（nián）来，海南（nán）农垦主要以橡（xiàng）胶为主导产业，其（qí）他产业在规模、结构等方面（miàn）均实力较（jiào）弱（ruò）。近年来，海南省（shěng）迎来（lái）改革发展新机遇（yù），作为海南最大的国有企业（yè），海南农垦深感责（zé）任重大。因此，海南农垦充分（fèn）把握改革（gé）新动力，坚持创新、协（xié）调 、绿色（sè） 、开（kāi）放（fàng） 、共（gòng）享的（de）发（fā）展理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海（hǎi）南农垦（kěn）明确（què）自（zì）身（shēn）定（dìng）位和历史责任 ，在产（chǎn）业方面 ，组建了茶业 、果业、胡（hú）椒业等公司；在金融方（fāng）面，组建了草畜、南繁 、医疗养生、金融控股等公（gōng）司 ；在运（yùn）营方面，组建了（le）实业、商贸物流等专业化公司。例如，海垦果业通过构建“ 海垦果业集团+ 专业合作（zuò）社（shè）”的股份合作经营（yíng）模式，联结芒果种植户，实现芒果产业资（zī）源的有效整合 ；茶叶公（gōng）司通过对（duì）茶（chá）产业资（zī）源、茶叶加工、茶叶品牌 、茶叶销售渠（qú）道等方（fāng）面的有效整合 ，解决了海 南茶产业“小、散（sàn）、弱（ruò）”等问（wèn）题（tí）。海南农垦通过“八八战略（luè）”的实施，充（chōng）分发挥了龙头企业带动（dòng）作用，促进了海南（nán）现代农业产业转型升（shēng）级及提质增效，给垦地产业融（róng）合发展带来积极影（yǐng）响。

2.4 积极开展招商引资

       为全（quán）力支持海南自贸区（港）建设，海南农垦发挥骨（gǔ）干（gàn）作（zuò）用，立足于垦地（dì）合作、全面发展（zhǎn），保（bǎo）持与地方（fāng）步（bù）调一致，积极（jí）开展招商（shāng）引资工（gōng）作，为海南经济发展注（zhù）入新动能（néng） 。 2018年5 月（yuè） ，《2018 中国(海南)自（zì）由贸（mào）易试验区(港)百（bǎi）日大招（zhāo）商(项目) 活动实施方案》发布，为各市县政府及各（gè）单位（wèi）的招商工作指明方（fāng）向（xiàng）。为积极响应该方案，切实推（tuī）进（jìn）海南招（zhāo）商（shāng）引资（zī）工作，海南农垦专门制定 了《海南农垦百（bǎi）日大招商活动实施方案（àn）》，由海垦集团领（lǐng）导班子亲自（zì）指导，成（chéng）立多（duō）个招商小组，围绕海垦“ 八八（bā）战（zhàn）略（luè）”，依托医疗健（jiàn）康、会展、海洋（yáng）经济、新能源汽（qì）车等产业，对国内（nèi）外相关行业排名前 5 名的企业、世界（中国（guó））500 强企（qǐ）业等（děng） 50 家以上企业实施“走出去”措施，开展点对点招商。在招商（shāng）过程（chéng）中，海南农垦以打造（zào）一流（liú）营商环（huán）境、优化服务、极简（jiǎn）审批等相关配套政策，吸引了广大客商到（dào）海南农垦投资兴（xìng）业。海南农垦致（zhì）力于以产业招商、精准（zhǔn）招商、以商招商、人才（cái）引进和科技招商等方式，与众多投资企（qǐ）业达成共识，签订协议，为充分挖掘（jué）海南（nán）农垦丰富的资（zī）源潜力，推进垦地（dì）合作开发（fā）、助力海南自贸区（港）建设打下（xià）良好基础。

3 海南垦地（dì）融合（hé）发展存在问题（tí）

3.1 规（guī）划（huá）不衔接

       长期以来，海南（nán）农垦系统自成体系（xì），本轮全省“多规合一”规划（huá）编制恰逢新一轮农（nóng）垦（kěn）改革体制机制及机构人员时期，出现问题主要（yào）有：一方面，土地规（guī）划 由当地市县（xiàn）政府统筹，另一方（fāng）面，垦区土（tǔ）地的所有权（quán）在农垦企业，使得农垦与（yǔ）市县政府在规划衔接和（hé）土地利（lì）用工作方面脱节。目前，垦（kěn）区有近（jìn）百个生（shēng）产队居民（mín）点建设用地被腾退，农场场部建成区（qū）、现有（yǒu）场部（bù）及（jí）生产队基本（běn）未被纳入城镇（zhèn）体系，且（qiě）建设（shè）用地规（guī）模基本按照现状用地规模进行确定。据悉（xī），“多规合一”规划划定农垦开发边界面积3.27 万hm2，其中建设用（yòng）地总（zǒng）量调控指标为2.29 万hm2，农垦新（xīn）增建设用地指标较少，同时大量（liàng）农垦场部、连队等现状建（jiàn）设（shè）用地被规划为农用地；海南农垦开发（fā）边界（jiè）内（nèi）划定永久（jiǔ）基本农田 980 hm2，陆域生态保护红线593 hm2，二（èr）者合计1573 hm2，占开发（fā）边界总面积的4.77%，占建设用地可扩展空间（jiān）的17.9%。据统（tǒng）计，开发边界（jiè）与陆域生态保护红（hóng）线、永久基本农田（tián）两条底线控制严重冲突，且陆域生态保护红线和永（yǒng）久基本农田零星分散在开发边界内（nèi），导致开发（fā）边界内的（de）土地难以利用。

3.2 合作不深入（rù）

       为确保垦（kěn）地间形成利益共同体，针对垦地融合发展现状，海南农垦与海南省（shěng）澄迈、陵（líng）水、乐东县政府共同出（chū）资（zī）成立草畜科技有限公司，共（gòng）同发展草畜产业，但在（zài）企业运（yùn）营过程中，在公司治理、项目（mù）投资决策等方面（miàn）各股（gǔ）东存在分（fèn）歧，公（gōng）司实（shí）质性投资（zī）难以落（luò）实。为（wéi）了加快推进南平产业园开发建设，海南农垦与陵水县政府共同出资成立南平医疗养生产业园开发建设公司，并积（jī）极开展了规划、设（shè）计及（jí）论证等前期的工作，但（dàn）在园区（qū）开发运营（yíng）模式、管理机制、产业（yè）扶持政（zhèng）策方面很难达成一致。

3.3 对接不顺畅

       过（guò）去（qù），海南农垦与（yǔ）地方实行的是并行经济发展政策，分别采（cǎi）用（yòng）不同的体制（zhì）和模（mó）式，基本（běn）为2个相（xiàng）对独立的（de）体系，在经济社（shè）会发展（zhǎn）中呈（chéng）现（xiàn）出明显的“二元结构”，造（zào）成（chéng）农垦（kěn）和地方在行政管理（lǐ）、司法、基（jī）础设施建设等（děng）方面（miàn）存在（zài）诸多矛盾。随着时代的（de）发展和市场经济的变化，海南农（nóng）垦（kěn）产（chǎn）业经济市场化（huà）和 社会职能管理改革成为了必然（rán）趋势。市场（chǎng）化程度（dù）的深入（rù）推进和农垦改（gǎi）革的逐步完成，为探索农垦与 地方经济协调发展创（chuàng）造了条件和机遇，垦地合作及 协调发展前景较好。但（dàn）是，由于垦地（dì）的长期（qī）发展相 对独立，目前面临（lín）诸多融合发展问题，特别（bié）是在垦地对接协（xié）调上（shàng），仍然存在垦地矛盾复（fù）杂、沟通（tōng）效率低、沟通效果（guǒ）不佳等问题，主（zhǔ）要表现在（zài）职（zhí）责不清、网（wǎng）格化巡查不完善（shàn）、联合打击（jī）工作协调机制不（bú）顺等。

4 海南垦地融合发展（zhǎn）实施路径

4.1 空间规划一体化

       政（zhèng）府在编制本市县国土（tǔ）空间规划时，应充分重视垦地融合（hé）发展有关事项，建立起（qǐ）与农垦的编制协同关系。一是，在（zài）资规局（jú）设（shè）置“临（lín）时坐班”制（zhì），根据需要，安排（pái）农垦人员（yuán）在资规局临（lín）时办公，允许农垦（kěn）人员协助开展国（guó）土空间规划相（xiàng）关工作，便（biàn）于对涉及到垦地规划（huá）衔接问题时进行及时反馈及处理，确保（bǎo）规划（huá）协调（diào）工作高效进行。二是（shì），在资规局（jú）的协调（diào）下，农垦专（zhuān）员与市县（xiàn）国土空间规划编制单位保持密（mì）切（qiē）联系，按照规划（huá）传导机制，落实省级规划（huá）总体（tǐ）布局和指（zhǐ）标分配；由农垦统筹系统内关（guān）于国土空（kōng）间开发、保护、整治修复需（xū）求，在农垦系统内优化（huà）建（jiàn）设用地空间布局、优化永久基本农田、生态红线布局（jú）等。

4.2 产业融入（rù）一体（tǐ）化

       农垦（kěn）企业要（yào）积极（jí）参与（yǔ）到属（shǔ）地国民经济评价（jià）、社会发展计划、政（zhèng）府工作报告等相（xiàng）关工作，根据区位优势、资源禀赋（fù）和产业发展定位开（kāi）展项（xiàng）目策划（huá）、招商引资等（děng）工（gōng）作（zuò），确保农垦（kěn）产业（yè）与属（shǔ）地区（qū）域经济、社会发展相（xiàng）匹配。同时（shí），农（nóng）垦应（yīng）在（zài）与地方政府协调的基础上，积极参与国土空间（jiān）规划、产业（yè）规划（huá）、乡村（cūn）振兴规划等，建（jiàn）立（lì）垦地相（xiàng）互（hù）依存、相互促进的良好关系（xì）。各市县政府要将农垦各类产业园区建设纳入属地政府的重（chóng）点工（gōng）作并给予（yǔ）支持，将（jiāng）园区（qū）的发展情（qíng）况纳入市县政府的考核体（tǐ）系，保证各类园区平等享（xiǎng）受所在市县的（de）各项普（pǔ）惠性（xìng）政策。另外，省级在下（xià）达给（gěi）农（nóng）垦（kěn）新增建设用地指标（biāo）、追加（jiā）分配每年结余及收回指（zhǐ）标时，应统（tǒng）筹考虑，均衡垦（kěn）地产业（yè）发展（zhǎn），促进农（nóng）垦产业（yè）园区健康发展和项目（mù）顺利进行（háng）。

4.3 公共基础（chǔ）设施建（jiàn）设一体化

       各市县政（zhèng）府（fǔ）应将（jiāng）垦区（qū）“ 五网”基（jī）础设（shè）施纳入到地方统一（yī）规划建设中来，给予财政支持，以“ 地方财政资（zī）金+ 农垦自有资金+ 社会资本”的投（tóu）入方式，加（jiā）大投入（rù）力度，补齐垦（kěn）区基础设施建设短板，推动农垦和地方基础设施建设有效衔接。基层（céng）医疗卫生机（jī）构（gòu）标（biāo）准化建（jiàn）设是海（hǎi）南省（shěng）推（tuī）进（jìn）乡（xiāng）村振兴（xìng）战略、城乡一体化（huà）的（de）重要任务，因此农垦企业（yè）要按照“ 用（yòng）集体（tǐ）土地，建集体设施（shī），供（gòng）集体使用”的原则，主动配合市县政（zhèng）府相关部门，采取灵活多样（yàng）的方式，确保各（gè）作（zuò）业区、生产队卫生室建设（shè），补齐基层医疗（liáo）卫生（shēng）短板，推进城乡医疗卫生均衡发展（zhǎn），提（tí）高垦地间基层卫（wèi）生机构标准化水平和服务能力。

4.4 土地利（lì）用一体化

       目前，垦区部分生（shēng）产队存量建设用地利（lì）用（yòng）分散、效率低下，造成（chéng）较大的资源浪费。省（shěng）级相关职能（néng）部门应会同农垦研究出台垦区存量建（jiàn）设用地置（zhì）换的有关（guān）规定，明确在（zài）总量不突破的前提下，允（yǔn）许垦区存量建（jiàn）设（shè）用地在权属（shǔ）用地（dì）范围内，按照集约、节约、高（gāo）效利用的原则进行空间（jiān）置换，置换后仍按存量（liàng）建设用地管理，原（yuán）乡（xiāng）村存量（liàng）建设用地（dì）置换至场 部周边的土地（dì），纳入城镇开发边界并按城镇（zhèn）建设（shè）用 地管理。各市县要（yào）以新型城镇化和（hé）美丽（lì）乡村（cūn）建设为（wéi）契机，在建设（shè）用地（dì）规划布（bù）局（jú）、建设用地（dì）置换（huàn）手续办理（lǐ）、建设（shè）用地供应等方面（miàn）给予充分（fèn）支持，推动垦区零散存（cún）量建（jiàn）设用地优化布局，盘活垦（kěn）区存量（liàng）建设 用地（dì）资源，促进垦（kěn）区建设用地集约节约利用。垦区 建设用地应充（chōng）分发挥其价值，这对（duì）垦（kěn）地融合发展（zhǎn）、支持海南全岛同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目招（zhāo）商和（hé）落地（dì）一体化

        项目招商及落地是产业发（fā）展的（de）重要条件。为（wéi）发挥垦地资源互补优势并充分挖掘（jué）海南整体发展潜（qián）力，通（tōng）过（guò）垦（kěn）地一体化建设助力自（zì）贸港口建设，对垦地共同推动项目（mù）招（zhāo）商（shāng）和项（xiàng）目落地至关重要。在项目招商方面，需要政府在产业政（zhèng）策、银行（háng）贷款、公共基础设施建设等（děng）方面给（gěi）予大力支持，为（wéi）投（tóu）资企业创造良（liáng）好（hǎo）的（de）投资环境；另外，需要农垦做好项（xiàng）目方案策划、资源呈（chéng）现、土地提（tí）供，并积极主动举（jǔ）办（bàn）各种招商活动，为投资企业进入寻找切入点。在项目落地方面（miàn），需（xū）要政（zhèng）府（fǔ）将项目纳入（rù）规划，并（bìng）给予（yǔ）供地上的便利；另外，农垦应积极协调政府、投资企（qǐ）业、农场（公司）职（zhí）工多方关（guān）系，在（zài）土地（dì）征用（租赁（lìn））、土（tǔ）地综合整治等方面发挥重要（yào）作用，切实（shí）推动项目落地和产（chǎn）业发展。

5 保障措（cuò）施

5.1 组织管（guǎn）理

       首（shǒu）先 ，将农垦发展纳入（rù）重要议事（shì）日程中来，加强垦地融合发（fā）展工作的统筹协调，制定垦地融合发展行动计划年度实施方（fāng）案 ，形（xíng）成“ 一级抓一级、层层抓落（luò）实”的工（gōng）作机制，强力（lì）推（tuī）进垦地融合协调（diào）发展进程。另外（wài），农（nóng）垦应设置产业发展（zhǎn）战略规划部（bù）等部门，并（bìng）成立垦地融合发展事务办，积极联系政府，携手共进，高效沟通，有效推进垦地融合发展相关事项（xiàng）。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应（yīng）按照自贸区（港）建设的标准，以垦区（qū）作（zuò）为自（zì）贸区（qū）港建设中（zhōng）农村地区发展（zhǎn）的（de）样板，积极研究垦地融合发（fā）展的相（xiàng）关政策需求，以主动创（chuàng）新为工作思路，在土地出让金返还、存量建设用地空间（jiān）置换、土地流转税费减免等方面给予政（zhèng）策支持，为各市（shì）县推动垦地融合发展提供（gòng）支撑。

5.3 创建机制

      首（shǒu）先，创（chuàng）建融合模式。打破“ 壁垒”，寻求有利于资源共享、利益共存、风（fēng）险共担的垦地融合发展模式（shì），全（quán）面挖（wā）掘海南优势资源（yuán），实（shí）现（xiàn）“ 全省（shěng）一盘（pán）棋，全岛同城化”战略布局；其次，推动机制创（chuàng）新。不仅（jǐn）要建立起合作模式，同时（shí）应制定（dìng）有效（xiào）的沟通、衔接机制，如规划协同（tóng）机制、事（shì）务联席会议机（jī）制、服务协调机制、监管协同机制（zhì）等；再次（cì），建（jiàn）立保障机制。应建立起垦地社会责（zé）任共担机制、重大项目风（fēng）险评估机制（zhì）、垦（kěn）地融合发展协会（huì）、垦地融合（hé）改革创新机构等。

5.4 人才交流

       首先，加强挂职（zhí）交（jiāo）流（liú）。在省（shěng）级（jí）层面，应根据垦地（dì）融合（hé）发展情况，由海（hǎi）垦控（kòng）股集（jí）团与省政府各职（zhí）能（néng）部门互派人员（yuán）挂职，进行学（xué）习及交流；在市县（xiàn）级（jí）层（céng）面，以农场（公司）为（wéi）主与属地市（shì）县政府进（jìn）行（háng）协调，允许农垦派（pài）出专员到相关部门进（jìn）行（háng）挂职，必要（yào）时，亦可通过农垦提出申请，属（shǔ）地政府（fǔ）根据实际需要，派出相关人员至（zhì）农垦挂（guà）职（zhí）。其次，加强人才引进。垦地应围（wéi）绕农垦改（gǎi）革及自贸区（qū）（港）建设制定（dìng）统一人才引进标准并建立人才评价（jià）机（jī）制，处理好人才引进与（yǔ）培养（yǎng）的关系、刚性引才与柔性引（yǐn）才的关系、新进人才与原有（yǒu）人才的（de）关系，确保能够吸引人才（cái）、留住（zhù）人（rén）才。海（hǎi）南农（nóng）垦（kěn）土地资源丰富，约占海南全（quán）省陆域面积的 1/5，在（zài）海南（nán）的发展过（guò）程中具（jù）有举足轻重的地位。特别（bié）是在（zài）当前海南自贸（mào）区（港）建设（shè）大背景（jǐng）下（xià），加强垦（kěn）地融合发展，促（cù）进资（zī）源优势互补，实现利益（yì）最（zuì）大（dà）化，更好的推动与（yǔ）建设海南省（shěng）“全省一盘棋，全岛同（tóng）城化（huà）”战略布局（jú）。