一、引（yǐn）言

公共景区,在本文中特指公共资（zī）源依托型景区（qū）,是（shì）指经政府（fǔ）审定（dìng）命名并划定明（míng）确（què）范（fàn）围,以国有资源为主（zhǔ）的（de）,具有观赏、文化或者科学价值,自然、人文景观（guān）比较集中,环（huán）境优美,具有一定旅游条件,供（gòng）人们游览、休闲或进行科学、文化活动的地域。这（zhè）些（xiē）公共景区不仅是我国稀缺（quē）的、垄（lǒng）断的自（zì）然文化遗产资（zī）源,也是我国旅游业（yè）发展的（de）主要吸引物与（yǔ）主力军。

二、我国公共（gòng）景区（qū）政府规制历程及其阶段特点

新中国成立以来,我（wǒ）国旅游景区行业发展大致经历了4个阶段,即萌芽发展阶（jiē）段（1978年前处于低速发展阶段）、起步发展（zhǎn）阶段（duàn）（改革开发后进（jìn）入粗放经（jīng）营阶段）、成（chéng）长发展阶段（20世（shì）纪80年代（dài）末步（bù）入规范（fàn）经营阶段）和快速发展阶段（20世纪90年代以（yǐ）来走入体验经济阶（jiē）段）。而与之相对（duì）应的,公共景区政府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公共景区规制停滞阶段（duàn）

即新（xīn）中国成立后至1979年,景区发展一直处于（yú）停滞阶（jiē）段,此时正值（zhí）国家建设的最艰难年代,众多（duō）自然文化资源遭受到严重破坏（huài）,景区发展（zhǎn）处于放（fàng）任（rèn）自流状态（tài）,旅游（yóu）只（zhī）是（shì）众（zhòng）多事业中（zhōng）的很小（xiǎo）一部分（fèn）。

（二）公共景区加强规制（zhì）阶（jiē）段

即（jí）改革开放后到20世纪90年代中期,从1982年国务（wù）院审定公布第（dì）一批国家级风（fēng）景名胜区、开始兴办森林公园以来,国家出台了对（duì）公共景区的众多管理措（cuò）施,包括1985年颁布了《风景名（míng）胜（shèng）区（qū）管理暂行条例》,同年参加《保护（hù）世界文化和自然（rán）遗产（chǎn）国（guó）际公约（yuē）》,1993年（nián）出台了《森林公园管理办法》,1994年颁布了《自然保护（hù）区管理条例》等,极大地促进了我国日益濒危的（de）自然、文化遗（yí）产资源（yuán）的保护,同时也为“以经济建设为中（zhōng）心”的旅游（yóu）经济事业“保驾护航”。

（三（sān））公共景区（qū）放松规制阶段

即20世纪90年代（dài）后期至今,随着我（wǒ）国经济改革（gé）的不断深入,以（yǐ）及地方发展旅（lǚ）游经济的意识不断增强,公共景（jǐng）区也在（zài）转变原（yuán）先的事业管理体制,积极促进所有权与经营权分离,出让经（jīng）营权,实行企业（yè）化经营,这（zhè）起（qǐ）始（shǐ）于1997年民间资本参与风景名胜资源的开发与经营（yíng）,当（dāng）年湖（hú）南省分别以委托经营和租赁（lìn）经营（yíng）方式出（chū）让张家（jiā）界黄龙洞和宝峰湖的开发经营权,已开（kāi）发的风景名胜（shèng）区（qū）也通（tōng）过旅游企业的（de）改（gǎi）制进（jìn）行了景区经营权的转让；2000年（nián）,出现了（le）全国首例风景名胜资（zī）源（yuán）旅（lǚ）游经营企业改制实现经营权（quán）转让的（de）案例（lì）,浙江富春旅游（yóu）股份有限公司将（jiāng）49∙6％的国（guó）有股权整体转让给浙江金都实业有限责任（rèn）公（gōng）司,桐庐一半山水（shuǐ）景区的旅游（yóu）经营权交给了民间资本；2001年2月,四川省（shěng）旅游（yóu）局宣布出（chū）让九寨沟森林公园等10大著（zhe）名旅游景（jǐng）区及100多个景点的经营权（quán）；截至2002年（nián）,全国至少有19个省、自治区、直辖市（shì）,300多个大小不一（yī）的景点加入了出让（ràng）经营权的行列（liè）；2001年国务（wù）院（yuàn）在《关于（yú）进一步加（jiā）快旅游业（yè）发展的通知（zhī）》中明确提（tí）出,要鼓励多种（zhǒng）经济成分（fèn）参与旅游业发展（zhǎn）,有计划、有步骤地吸引外资和港澳台资（zī）参（cān）与开发旅游资源（yuán）；根据我（wǒ）国加（jiā）入 WTO的（de）承诺（nuò）,到2003年（nián）,外商可以在我国投资景区,旅（lǚ）游景区（点）可（kě）以对外资（zī）实行转让经营、出租经营、委托（tuō）经营等新模式。

三、我国公共（gòng）景区放（fàng）松规制后存在的（de）主要（yào）问题

在放松规（guī）制的过（guò）程中,公共景区虽然得到了（le）长足发展,但其保护与开发、公平与效率的矛盾（dùn）也（yě）在不断拉大（dà）,出现了以（yǐ）下因果渐进的6大问题。

（一）公（gōng）共景区条块（kuài）管理严重（chóng）,所有权（quán）虚化

长期以来,我（wǒ）国对（duì）公共资源,特（tè）别是自然（rán）文化遗产资源的管理,一直没有进行明确的（de）制（zhì）度安排,在两种（zhǒng）经济体（tǐ）制的混合和过渡中,名义上（shàng）,国家自然文化遗（yí）产资源产（chǎn）权属全民所有（yǒu）；而实际上,公共景区资源管辖分（fèn）属在建（jiàn）设、文物、林业、地（dì）质、海洋、环保（bǎo）、水利和宗教（jiāo）等不同部门管理,条块分割、多头管理现象严重,再加上（shàng）行政事业性管理,导（dǎo）致景区产权主体并不明确,国家（jiā）缺少（shǎo）一个专门的、稳定的（de）、权威机构代表国家行使所（suǒ）有权（quán）职能（néng）,造成所有（yǒu）者的事实缺位和虚化（huà）；在2006年最新出台的《风（fēng）景名胜区管理条例》中（zhōng）,按第四、第五条规（guī）定,国家建设主管部门负责全国风（fēng）景名胜区的监督管理（lǐ）工作,而由当地（dì）县级以上地方人（rén）民（mín）政府设置景区（qū）管理（lǐ）机构（gòu）负（fù）责景区的保（bǎo）护、利用和统一管理（lǐ）工作；名义上,行政（zhèng）法规赋（fù）予国家风景名（míng）胜区（qū）管理机（jī）构统一（yī）管理的最高权力,实际（jì）上,对管理工作最根本的管理机构负责人的（de）任免（miǎn）、监（jiān）督以及管理经费来源、使用（yòng）、监督等问题行政法规均未涉及（jí）,并（bìng）且（qiě）景（jǐng）区所有者与管理（lǐ）者主体仍未（wèi）统一。

（二（èr））公（gōng）共景区管理体制紊乱,行业（yè）指导与行政管理难以统一

公共景区管理体制经历了几上几（jǐ）下的变化（huà）,目前主要（yào）实行综合管理和（hé）分部门（mén）管理相结合的管（guǎn）理（lǐ）体（tǐ）制（zhì）,但（dàn）由于当前法律法规的含混或缺位,以及行（háng）政职（zhí）能归地方（fāng）政（zhèng）府行（háng）使,行业部门只负有行业管理与（yǔ）技术指导职能,导致景区管理职能下放到地（dì）方政府,造成国家（jiā）对于景区的（de）管理工作仅仅具有“指导（dǎo）”意义,相对于地方政府（fǔ）的行政（zhèng）管理 （主要通（tōng）过景区（qū）领导人的任命权）显得（dé）十（shí）分软弱,以至于相当多的景区管理

工作首先要服从于地方政府拉动地方经济（jì）的 “大局”,而不是以保护好国（guó）家的自（zì）然文化遗产（chǎn）资源为首要任务。同时（shí）,在法规缺（quē）位（wèi）情况下（xià）,因为（wéi）缺乏国（guó）家层面的综合、统一管理,分散的管（guǎn）理模式势必会造成管（guǎn）理（lǐ）目标（biāo）、绩效（xiào）考核标准、社（shè）会公平原则等诸（zhū）多的不（bú）一致；结果只（zhī）能造成对珍贵的自（zì）然文化遗产资源,以低标准低水（shuǐ）平的维护（hù）替代高（gāo）水平的科学（xué）有效的资源保护；以经济性开发（fā）特（tè）别是野蛮密（mì）集式旅游开（kāi）发（fā）冲击资源保护和（hé）资源（yuán）合（hé）理利用。

（三）公共景（jǐng）区管理（lǐ）目（mù）标（biāo）与经营任务交叉（chā）,景区融资渠（qú）道狭窄

长期以来,公共景区（qū）建设和管理经费主要依靠各级行政（zhèng）主管部门的部门经费划拨以（yǐ）及（jí）地区政（zhèng）府的财（cái）政拨款,如国家（jiā）主管部门和地（dì）方政府（fǔ）对自然保护（hù）区的投（tóu）资一般仅限于基建、人头（tóu）事业费和专项补助,社会投（tóu）资和（hé）国外（wài）捐（juān）助还（hái）很少；一般来（lái）说经（jīng）费有（yǒu）限,投入缺口很（hěn）大,造成了重保护无（wú）资金、重（chóng）资（zī）源无效益的尴尬局面；管理体制与财政约束是导致公（gōng）共景区机构的（de）管理目标与经营任务交叉的最重要原因,这种（zhǒng）交叉问（wèn）题促使（shǐ）了一些（xiē）公共景区走上市场找（zhǎo）出路,管（guǎn）理机构由事业单（dān）位转向企（qǐ）业化（huà）经营,直至股（gǔ）票上市（shì）；这（zhè）种貌似国家风景名胜区管理体制创（chuàng）新的事物,实为将国家珍稀自然文（wén）化遗产（chǎn）资源（yuán）市场化,使我（wǒ）国薄弱的自然文化遗产管理工作雪上加霜。

（四）公共景区代理关（guān）系扭曲,集团利益现象严重（chóng）

一些公共景（jǐng）区管理机构设置比较混乱,政（zhèng）企不分、权（quán）责不清,将本（běn）属（shǔ）于全社会的公共资（zī）源变成（chéng）了（le）某个利益集团的“私家园林（lín）”和“摇钱树”,各部门集团在（zài）景（jǐng）区“割地开店”、管理经（jīng）营两不（bú）误,从而扭曲了（le）景区正常（cháng）的委（wěi）托—代理关系,导致了产权模糊和激励失效,严重损害了公共利益（yì）,造成（chéng）了（le）“重开发轻保护”下（xià）的资源（yuán）过度开发和破坏。特别是随着景（jǐng）区经营权的（de）放开,外部利益集团看好（hǎo）自然文化遗产资（zī）源（yuán）的资源资产特性（xìng）以及收益大风险（xiǎn）小甚至无风（fēng）险（xiǎn）性,纷纷向自（zì）然文（wén）化遗产资源伸手（shǒu）,出（chū）现（xiàn）了众多的寻租、低价贱卖等现象；而有（yǒu）些人简（jiǎn）单地（dì）把体制（zhì）改革与放权和（hé）市场化等（děng）同。殊不（bú）知,在国家自（zì）然文化遗产资源（yuán）管（guǎn）理体制上（shàng）,放权和（hé）市场化已经走（zǒu）得（dé）比老牌资本主（zhǔ）义国家（jiā）还要远了（le）,不仅未合（hé）理实现（xiàn）公共（gòng）利（lì）益诉求,而且还导致我国自然文化遗产资源成为某些利益集团（tuán）的“赚钱（qián）工（gōng）具”,严重干扰了这些公共资（zī）源的保护工（gōng）作。

（五）公（gōng）共景区经（jīng）济功能（néng）无限扩大,价格设置不（bú）合理（lǐ）

目前,一些公共景区正在被急功近（jìn）利者（zhě）变（biàn）成“旅游经济开发区”,这种错位开发（fā）使“积极开（kāi）发”替代了“合理利用”,形成了重开（kāi）发轻保护、重（chóng）经济轻资源等不良观念,乃至出现了景区城（chéng）市化、商业（yè）化（huà）和人工化的不良（liáng）趋势（shì）此（cǐ）外。一些公共景区将门（mén）票作为最大的（de）经济收入,以（yǐ）至于许多公共景区的门票“涨声”一片,而相应的门票收（shōu）入分配并不（bú）合（hé）理,景区维护（hù）费和资源补偿费来源仍（réng）旧困难,公共景区门票没有体（tǐ）现它的本来功（gōng）能。

（六）公共景区企业表现出程度不同的垄断经营特征（zhēng）

比如黄山旅游股份公司将“景区（qū）内所有优（yōu）良企（qǐ）业的经营（yíng）性资产归股份公司所有”,并在黄（huáng）山核心区 “精（jīng）华景区内,享有（yǒu）优先开发权（quán）和垄（lǒng）断经营权（quán）”,将黄山公共资源纳入企业的垄断经营中；其实,当（dāng）地政（zhèng）府在推动风景区管（guǎn）理机构企业化经营、景区（qū）上（shàng）市过（guò）程（chéng）中,对风景区经（jīng）营服务的垄断实（shí）际上是一种“行政垄断”；虽（suī）然（rán）要求景区内旅游经营性（xìng）设（shè）施的建设和（hé）经营必（bì）须服从（cóng）保护（hù）的目标,但这决不影（yǐng）响着这些握有硬性捆绑经营（yíng）项目的（de）企业（yè）享有垄断经营的特权。特别是在景区管理机（jī）构与景区企业的自我代理、垄（lǒng）断经营（yíng）、自我监管中（zhōng）,容易促使景区管理机构（gòu）工作重点（diǎn）集中（zhōng）于吸引游（yóu）客、提高门票收（shōu）入,即（jí）经营（yíng）性项目上,出现了景区“人满为（wéi）患”现象；同时,为了（le）拉动游客量（liàng）,各地（dì）政府（fǔ）和各景区不（bú）惜投巨资在公共景（jǐng）区核（hé）心（xīn）区内（nèi）修建大型（xíng）索道、宾馆和娱乐场所（suǒ）以应付假日里超载的（de）游（yóu）客量,出现了区内“屋满为患”现象。

四、我（wǒ）国（guó）公共景区未来（lái）政府（fǔ）规制的（de）若（ruò）干建（jiàn）议

针对上述问（wèn）题,我国公共（gòng）景（jǐng）区在未（wèi）来政（zhèng）府规制必（bì）须在强（qiáng）调保（bǎo）护与开发动态平衡、公平与效率（lǜ）双向兼顾的前提下（xià）,研究“市场失灵”和“规制失效”下（xià）公共景区政府规制优（yōu）化的途（tú）径,从（cóng）而进入（rù）了再规（guī）制与放松规制并存阶段（duàn）,以期更好地（dì）实现保护作为人（rén）类遗产（chǎn）的（de）资源（yuán）和满足人们的旅游休闲需求（qiú）的双向功能,平（píng）衡公共景（jǐng）区各相关利（lì）益集团的权益要求,提高公共景区整体福利。

（一）在肯定公共景（jǐng）区所有权与经营权分（fèn）离的基础上,完善以（yǐ）经营（yíng）权转（zhuǎn）让（ràng）为核心的公共景区产权流（liú）转（运行）制度

在强（qiáng）调“市场在资源配置中的基础性作用”的同时,发挥制度在解决公共领域“市场失（shī）灵”、有（yǒu）效供给、公平发（fā）展等方（fāng）面的关（guān）键性作用,从而为各类公共（gòng）景区（qū）如何（hé）推（tuī）进资源向产品、资源向资（zī）本的合理转化,资源（yuán）权益进入产品市（shì）场和资本市（shì）场实现（xiàn）高效益运作提供（gòng）制度保（bǎo）障（zhàng）；同时通过合理地评估公共旅游（yóu）资产的现存（cún）价值和未来增（zēng）值,构（gòu）建公平、有效的（de）公（gōng）共景（jǐng）区（qū）产权（quán）变（biàn）更、流转与交易等运行机制,确保国有旅游资产的（de）保值与（yǔ）增（zēng）值任务,促进景区各利益相（xiàng）关（guān）主（zhǔ）体（tǐ）的权责利分（fèn）配（pèi）,实现（xiàn）景区保护（hù）公（gōng）共资源和承（chéng）担社会公益的功能,达到可持续（xù）发展（zhǎn）的目的。

（二（èr））结合景（jǐng）区（qū）政企制度设置,根据产权有效运行要求,进一步完善（shàn）公共景区委托代理契约关系

构筑合理有效的景区企业代理机制,完善景区委托管理契约制（zhì）度,从而理顺景区管理机构与景区企业（yè）的（de）关系,通过相关制度设（shè）计来保障企业能够在景区竞争（zhēng）性（xìng）业务领域实现市场（chǎng）化（huà）、企（qǐ）业化和专业化中发挥主体作用；从而（ér）建立起适应不同类型公共景区的管理（lǐ）体制,以整合公共景（jǐng）区多元化目标与功（gōng）能,协调各相关利益主（zhǔ）体的利益诉求,以确保（bǎo）实现“强调公平兼（jiān）顾效率、严格保护积极开发”的双重（chóng）要求,避免（miǎn）引发公地悲剧、拥挤、利益冲突（tū）等问（wèn）题,提高资源配（pèi）置效率,促进利（lì）益平（píng）衡与增（zēng）加（jiā）整（zhěng）体福利。

（三）设（shè）计和实（shí）施体现公平（píng）、公益（yì）性（xìng）,追求高效率的政府（fǔ）干预（yù）方式,达到（dào）“科学”、“和谐”发展（zhǎn）公共景区（qū）事业的目标

公共景区承担着社会公益事业和市场经济企（qǐ）业的（de）“双头重任”,存在保护与（yǔ）开发、公平（píng）与（yǔ）效率的矛盾,政府干（gàn）预一向占据（jù）主导地位,但（dàn）原有体制下的政府干预只会造成低效率,旧的管制（zhì）体系反而成为（wéi）有效治理的（de）障碍,必须（xū）探索从公共利益范式到利益（yì）集团范式（shì）下的激（jī）励（lì）性规（guī）制体（tǐ）系,在（zài）新的管理体制下,寻（xún）找和尝试新（xīn）的政（zhèng）府（fǔ）干预（yù）手段,以（yǐ）提高政府规制效果。

综上（shàng）所述,我国公共景区政府规制经（jīng）历（lì）了停（tíng）滞阶段、规制阶段和放松规制阶段,将进入（rù）再规制与放松（sōng）规制并（bìng）存阶段,通过产（chǎn）权（quán）规制、税费规制、价格规制、特（tè）许经营权规制和进（jìn）入退（tuì）出规制等（děng）众多途（tú）径和方法,以促进我国公共景区科学、和谐发（fā）展（zhǎn）。