财政部副部长     张少（shǎo）春 

同志们： 

       今天，咱们在这（zhè）里召开全国电视电话会议，主要任务是（shì）贯彻落实《关于在公共服务领域推广PPP模式的（de）指导（dǎo）意见》（以下（xià）简称《指导意见》）。《指导意见》由财政（zhèng）部牵头（tóu）起草，并经国务院第92次常务会议审议通过，以国务院办公（gōng）厅名义印发。文件印发后，市（shì）场反（fǎn）应积极正面，都认为这是我国PPP发展史上的一个里程碑，标志着我国PPP发展进入有章可循、有据可依的新（xīn）阶段。各（gè）级财政部门要认（rèn）真（zhēn）学习（xí）领会（huì）、积极贯彻落实，着重在（zài）“快”字、在“实”字（zì）上做（zuò）文章，确保《指导意见》各项措施能够“落地”、落到实处（chù）。

       下（xià）面，我受财政部党组委托，为贯彻落实（shí）好《指（zhǐ）导意见》有关（guān）精神，扎实做好下一阶段工（gōng）作，再谈三点意见： 

一、要（yào）深刻认（rèn）识在（zài）公共服务领域（yù）推广PPP的重要意（yì）义

       对于（yú）推广PPP模式（shì）的意（yì）义，楼部长在（zài）2013年底的全国财政（zhèng）工作（zuò）会议上，已经（jīng）作了全（quán）面、深入（rù）、系统的阐（chǎn）述。楼（lóu）部长当时指出，推（tuī）广运用PPP不（bú）仅是一次微观层面的“操作方（fāng）式（shì）升级（jí）”，更是（shì）一次宏观层面的“体制（zhì）机（jī）制变革”。我们按（àn）照（zhào）楼（lóu）部长的讲（jiǎng）话（huà）精神，经过近2年的摸（mō）索和实践，对推广PPP工作逐步有了一些（xiē）新的认识和体会。归纳起来，突出体现（xiàn）为“四个（gè）转变”：

       首先，推广PPP是推动政府职能——从“国家（jiā）管理”向（xiàng）“国家治理”的一次转变。党的十八届三中（zhōng）全会提（tí）出了“国家（jiā）治理”的概念（niàn），表明政府与社会（huì）、公（gōng）众关（guān）系定位的新变化。从内涵意义看，“治理”与（yǔ）“管理”相比，更强调不同（tóng）主体的平等性（xìng），更注重“法治”规则、契约精神（shén）、市场观念。通（tōng）过PPP模式（shì）提供公共服务，政府（fǔ）要（yào）从“管（guǎn）理者”变为“监督者（zhě）、合作者（zhě）”，更加注（zhù）重“按合同办（bàn）事”，更加注重平等协商、公开透明，有（yǒu）助于解决政府职能错（cuò）位、越位、缺（quē）位问（wèn）题，推动从“国家管理”向“国家治理（lǐ）”转（zhuǎn）变。

       其次，推（tuī）广PPP是（shì）推动公共服务——从“政（zhèng）府供给”向“合（hé）作供给”的一次转（zhuǎn）变。多年来，我国公共服务依赖政府（fǔ）供给，一定程度上（shàng）存在服务质量不（bú）高、效率偏低等诸多问题。党的十八届（jiè）三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定性（xìng）作用和更好发挥政府作（zuò）用。即便在一（yī）些公共服（fú）务领域，也可以（yǐ）依靠市场力量解决。通过（guò）PPP模式提供公共服务，不仅（jǐn）可以破除各种行政垄（lǒng）断，打破“玻璃门、弹簧（huáng）门、旋转门”，激发市场主体（tǐ）活力，还可以“借（jiè）市场之力”，引入（rù）民间资本参与投（tóu）资公共服务，将政府在战略制（zhì）定方面的优势，与社会资本在管理效（xiào）率（lǜ）、技术创新方面的优势结合起（qǐ）来，提高公（gōng）共服务质量和效率，增加人民福祉。 

       第三，推广PPP是（shì）推动财政管（guǎn）理——从“短期平衡”向（xiàng）“中长期平衡”的一次（cì）转（zhuǎn）变。这次三（sān）中全会要（yào）求，财政要（yào）建立跨年（nián）度（dù）预算平衡机制，建立（lì）权（quán）责发生制的（de）政府综合财务报（bào）告制度（dù）。PPP不再依靠传统的政府“借债”融资，而是（shì）以未来收（shōu）益为基础进行（háng）融资，并（bìng）需要（yào）政府一次性决定、跨年度给予补（bǔ）贴。通过（guò）PPP模式提供公共服务，财（cái）政部门要创新管理（lǐ）理念（niàn），做好PPP项目（mù）“全生命周期”的预（yù）算管（guǎn）理，从以往的“单一年度”预（yù）算（suàn）收支（zhī）管理，逐步转（zhuǎn）向跨年度、中（zhōng）长期预算平（píng）衡（héng）管理，特（tè）别要按照代际公平原则（zé），将运（yùn）营（yíng）补贴等财政（zhèng）支出责（zé）任，纳入财政中期规（guī）划和政（zhèng）府财务报（bào）告中，在（zài）当代人和后代人（rén）之间公（gōng）平分担财（cái）政投入，平滑年度间财政支出（chū）。

       第四（sì），推广PPP是推（tuī）动基（jī）础（chǔ）设施（shī）——从（cóng）“供给不足”向“有效（xiào）供给”的一次转变。近年（nián）来，虽然我国经（jīng）济增长较快，但基础设施等（děng）公（gōng）共服（fú）务不足仍是“短板”。据统计，目前我国人均（jun1）公共基础设（shè）施资（zī）本存（cún）量（liàng），仅为西（xī）欧国家（jiā）的（de）38%、北美国家的23%，城镇化率比发达国家低（dī）20多个百（bǎi）分点，其中蕴藏着（zhe）较大（dà）的（de）供给空（kōng）间。特别（bié）是到2020年，3个（gè）“1亿人”的城镇化，将带来大量的基础设施需（xū）求。通过PPP模式提供公共服（fú）务，可以撬动社会资本参与建设，形（xíng）成多（duō）元化、可持（chí）续的资金投入（rù）机制，有效满（mǎn）足（zú）新型城镇化建设的需要。

二、要准（zhǔn）确（què）把（bǎ）握在公共（gòng）服务领域推广PPP的核心（xīn）要求 

      这（zhè）次《指导意见》的出台，既是对我们前期工作的肯定，也为今（jīn）后工作指明了方向。从《指导意（yì）见》的（de）核心（xīn）要求看，主（zhǔ）要（yào）体现在以（yǐ）下（xià）几个方面：

      《指导（dǎo）意（yì）见》的核心要求之一——以（yǐ）“建章立制”为基础（chǔ），确保（bǎo）PPP健康可持续发展。“制之有衡，行之（zhī）有度（dù）”，意思就是只（zhī）有先建章立制，确定好制度框架（jià），并充分（fèn）发挥制度的“激励约束”作（zuò）用，才能实现健康持续（xù）发展。在公共服务领域推（tuī）广PPP，只有（yǒu）建立完善法律（lǜ）法规体系，明确哪些事情（qíng）可以做、由谁做（zuò）、怎么做，以及如何（hé）保障各方权益，才能让（ràng）各方做到（dào）“有法（fǎ）可依、有（yǒu）章可循”，尤（yóu）其是增强社会资本参与的信心。为此（cǐ），《指导意见》明确提出，要构（gòu）建保障PPP持续健康发（fā）展的制度（dù）体系（xì），通过（guò）完善（shàn）法律（lǜ）法规框架，建立财政管（guǎn）理制度、多（duō）层次监督管理体系，确保公共服务“优（yōu）化而（ér）不（bú）退化”、社会资本“盈利而不暴利”，从（cóng）而实（shí）现各方利（lì）益的最大公约数。

      《指导意（yì）见》的（de）核（hé）心要求（qiú）之二——以“规范实施”为保障（zhàng），确保（bǎo）PPP项目“高位启动”、科学合理运行。从国际经（jīng）验看（kàn），成（chéng）功（gōng）启动运行PPP模式，并保障（zhàng）其科学发展的一个关键，就（jiù）是规范实施（shī）PPP项目（mù）。楼部长也（yě）多次强调（diào），在启动阶段（duàn），我们只有“高层（céng）次、高水平”启动，才能做出真正的PPP项目，如果“一上来路子就不对”，就不可能有成（chéng）功的案例。因此（cǐ），为避（bì）免“念歪经（jīng）”， 防止PPP项目（mù）在实（shí）践中“走偏”和“变异”，《指导意（yì）见》明（míng）确提（tí）出，要规范推进PPP项目实施，并在提（tí）高项目决（jué）策科学（xué）性，择（zé）优选择项（xiàng）目合（hé）作伙伴，合理确定双方权利义务等方面，提出了明确要求，以确（què）保形成一批可复制、可（kě）推（tuī）广、“真正的PPP”示范案例。

      《指导意见》的核心要求之三——以“政策扶持”为支撑，发挥政府“扶上马、送一程”的引（yǐn）导作用。一般来（lái）说，社（shè）会资本参与公共服务领域（yù）PPP项目（mù），很难获得理想的收益，需要政府通过财政补（bǔ）贴（tiē）、税收优惠等（děng）方式，给（gěi）予一定的（de）政策支持。从（cóng）国外做（zuò）法看，无论是英国、澳大利亚（yà）等（děng）发达国家，还是土耳（ěr）其等发展中国（guó）家，为推广PPP模式，尤其是在发（fā）展（zhǎn）初期，政（zhèng）府都出台了相应的扶持政策。从（cóng）我国情况看，从去年到现在，各（gè）地在推进PPP工作中普遍反映，政府“剃头（tóu）挑（tiāo）子一头热”，项目签约率始终（zhōng）上不去。归根（gēn）到（dào）底，问（wèn）题（tí）在（zài）于社会（huì）资本（běn）信心不足，这时候就需（xū）要政府扶（fú）一把、推一把，引（yǐn）导社会资本参与PPP项目（mù）。对于这个问题，《指导（dǎo）意见（jiàn）》明确提出，要在完善财（cái）税支持（chí）政策（cè）、保（bǎo）障项目用地（dì）、简化审（shěn）核流程等方面，出台相应的（de）政策保（bǎo）障措施。

      《指（zhǐ）导意见》的核心要求之（zhī）四——以“财政主导（dǎo）”为要求（qiú），发挥财政（zhèng）部（bù）门的“主（zhǔ）力军”作用。理论和（hé）实践都表（biǎo）明，PPP从明（míng）确投入方（fāng）式、选择（zé）合（hé）作伙伴、确定运营（yíng）补贴，再到提（tí）供公共服务，全过程涉及预（yù）算管理（lǐ）、政府采购（gòu）、资产管理、支出绩效评价等财政（zhèng）职（zhí）能，财政部门牵头做好PPP工作责无旁贷。目前，英国（guó）、澳大利亚、新西（xī）兰、韩（hán）国等PPP发展较（jiào）为成熟的国家，均由财（cái）政部（bù）门牵头负责PPP项目（mù）管理。在我国，与传统（tǒng）的政府（fǔ）投融（róng）资一次（cì）性项目审（shěn）批不同（tóng），政府要对PPP项目（mù）的服务质量（liàng）和价格补贴，进行“全生命周（zhōu）期”持续监管，并要将（jiāng）PPP项（xiàng）目的（de）政府合同支（zhī）付责任，纳入中（zhōng）期财政规划（huá）中。为（wéi）此（cǐ），《指（zhǐ）导意（yì）见》明确提（tí）出，财政部要强化（huà）统筹协（xié）调，会同有关部门加（jiā）强政策沟（gōu）通（tōng）和信（xìn）息交流，完善体制机制，并加强（qiáng）督促检查和跟踪分析。

 三、要有责任、有担当地加快推进（jìn）PPP各（gè）项工作

       《指（zhǐ）导（dǎo）意见》体现了国家对推广PPP的宏观思（sī）考（kǎo）和总体（tǐ）把握，以（yǐ）及对PPP发展各（gè）方面、各层次、各要素的统筹规划（huá），一定程（chéng）度上说，这就是推广PPP的“全局规划（huá）”和顶（dǐng）层设计。“坐而（ér）论道（dào），不如起而（ér）行之”。在（zài）推广PPP模（mó）式的过（guò）程中，做好顶层（céng）设（shè）计（jì）的“当头（tóu）炮”已经打响，今后的关键（jiàn）在于“真（zhēn）刀真枪”地推进具（jù）体工作。结合《指导意见（jiàn）》的核心（xīn）要求（qiú），下一阶段，我（wǒ）们（men）要在“理解政策、担当责任、推进工作”等六个方面下好功夫。

       一（yī）是理（lǐ）解要“准”。PPP不是简单的融资手段（duàn），而是一种全新的管理理念。在运（yùn）用PPP模（mó）式时，我（wǒ）们不能再简单（dān）地把思想局（jú）限在缓解债务（wù）压（yā）力上，把推广PPP当作又一次“甩包（bāo）袱”。而（ér）要以此为契机，切实转变思（sī）想观念，把精力放到营（yíng）造良好的政策（cè）环（huán）境上，把注意力转向加强监（jiān）管上（shàng）。因此（cǐ），各级财政（zhèng）部（bù）门要站在提（tí）升（shēng）国家治理能力、改善公共服务供给的高度（dù），认真学习（xí）领会《指导意见（jiàn）》，准确理（lǐ）解把握《指导意见》的主要内容和精神实质。

       二是责任要“担”。李克强总理多次在国务院常务会议上要求，要（yào）大力创新融资方式，积极推广PPP模式，汇聚社会（huì）力量增加（jiā）公共服务供给。本次国务院（yuàn）办公厅印发的《指导意（yì）见》又明确提出（chū），财政（zhèng）部要统筹协调，推进（jìn）相关工作。可以说（shuō），当前国务院对财政（zhèng）部门（mén）推动PPP工（gōng）作（zuò）寄予厚望（wàng），这正是我们展现担当、主动作（zuò）为的时刻。下一阶段，按（àn）照国务院统（tǒng）一部署，各级（jí）财政（zhèng）部门要落（luò）实好推动PPP工作任务。

       三是推进要“快（kuài）”。财（cái）政部门作为PPP工作的统筹协调单（dān）位，要将贯彻落实《指导（dǎo）意见》，作为当（dāng）前和今后一个时期的（de）大事，尽快（kuài）把推广PPP作（zuò）为一项（xiàng）重要（yào）工作提上议事日程，第一时间部署（shǔ）工作、第一时间明确责任、第一时间采取（qǔ）措施（shī）。总（zǒng）而言之，就是要突出（chū）一（yī）个“快（kuài）”字。要（yào）立即建立健全相关领导机制和工作机制（zhì），明确责任部（bù）门抓推（tuī）进，明确（què）专门人员抓落实。要结合本地实际（jì），立即研究（jiū）制定工作方案，细化工作任务，明确时间表、路（lù）线图，确保工作顺（shùn）利推进。

       四是（shì）工作要“实（shí）”。在本次“三严三实”专题教育活（huó）动中，习近平总书（shū）记要求干部（bù）“谋（móu）事要实”，就是要（yào）求我们从实际出（chū）发，谋划推（tuī）动党（dǎng）中央、国务院部署的工作。对于（yú）推广PPP工作来说，谋事（shì）要实的落脚（jiǎo）点就是抓实，让PPP政策落实在（zài）项目中。自2013年以来（lái），财政部先后组织了4期全（quán）国（guó）性培训，各省市财政部（bù）门也通过（guò）多（duō）种形式，加（jiā）强了学习培训，取得了（le）明显的成效（xiào）。下一阶段，我们（men）要（yào）将所学知识（shí）运（yùn）用到实践中，把（bǎ）各（gè）项工作做实（shí）、做细（xì），确（què）保每个PPP项（xiàng）目（mù）“都经得起时间的检验”。

       五（wǔ）是机制要“新（xīn）”。从国（guó）际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。与（yǔ）真正的PPP项目相比，过（guò）去我国许（xǔ）多政企（qǐ）合作（zuò）项目都是“形（xíng）似而神不似（sì）”，一定程度上在于（yú）政府（fǔ）没有作为（wéi）平等（děng）的参（cān）与者（zhě），缺少“契约精神”。比如（rú），一些地方（fāng）政府把社会资本“圈进来（lái）”之后，对所做承诺兑现不到位。因此，我们不（bú）能“走（zǒu）老路（lù）”，必（bì）须创新体制机制（zhì），维（wéi）护重诺履约（yuē）的市场氛围，否则无论出台多少支持（chí）政策，都难以吸引（yǐn）社会资（zī）本（běn）参与。具体（tǐ）来说，对地（dì）方政府违约行为，可以研究建立上级财政对（duì）下级（jí）财（cái）政的结算扣款机制，保障社会资（zī）本的（de）合法权益。同时，可以通（tōng）过设立中国PPP融资支持基金、采取“以奖（jiǎng）代补（bǔ）”等措施，提（tí）高地方政府（fǔ）和社会（huì）资本的积极性。

       六（liù）是管理（lǐ）要“活”。为增强经（jīng）济（jì）发展（zhǎn）活（huó）力，降低（dī）行政成本（běn），本届（jiè）政府成立以来，将简政放（fàng）权（quán）、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。在推（tuī）广PPP过（guò）程中，我们也要灵活运用各种手（shǒu）段（duàn），管好“看得（dé）见的手（shǒu）”，用（yòng）好“看（kàn）不见的手”。一方面，要加强市场管理。今后一段时期，PPP项（xiàng）目会大量（liàng）涌现，如果政（zhèng）府监（jiān）管（guǎn）跟（gēn）不（bú）上，市场秩（zhì）序（xù）就会（huì）受到影响（xiǎng），甚至出现“劣币驱逐良币”的现象。这就需要政府切实把市（shì）场管住、管好。另一方面，要简政放权。要简化项目审核流程，优化办理程序，对《指导意见》已经明确的内容不再作（zuò）实质性审查，避（bì）免形成（chéng）新的“玻璃（lí）门、弹簧门、旋转门（mén）”。

        同志们，在公共（gòng）服务领域推广PPP模式，是国务院交（jiāo）给财政部门的一（yī）项重要任（rèn）务，责任重（chóng）大、使命光荣。各级财政部门要不辱使（shǐ）命、不负重托，勇挑（tiāo）重担（dān）、唱好主角，下好先手棋、打好主动仗（zhàng），推动PPP工（gōng）作（zuò）实现新发（fā）展、新突破（pò），为（wéi）我（wǒ）国经济社会发展（zhǎn）做出（chū）更大的贡献（xiàn）！

         谢谢大家！

        来源财政部网站（zhàn），原标（biāo）题《张（zhāng）少春：在贯彻落实PPP指（zhǐ）导（dǎo）意见全国电视（shì）电话会议上的（de）讲话》，作者张少（shǎo）春