9月13日，《中共中（zhōng）央、国务院关于深（shēn）化国有企业改革（gé）的指导意（yì）见》公布(下称《指导意见（jiàn）》)，各（gè）界热盼已久的国（guó）企改（gǎi）革顶层设计方案“靴子落（luò）地”，国企改制重启新一轮提速增效。

       与上一轮（lún）改革“脱困”目标不同，这（zhè）一轮改革（gé）将更多涉及（jí）体制机制（zhì）问题，也将（jiāng）触及繁杂（zá）的既有利益藩（fān）篱，且《指导意见》明确提出“2020年在关键性领域取（qǔ）得阶段性成（chéng）果，国企公司制（zhì）改革基（jī）本完成，培育（yù）大（dà）批具（jù）有国际竞（jìng）争力（lì）的（de）骨（gǔ）干国企”的（de）目标，时（shí）间紧，任务重。

       近（jìn）几（jǐ）个月以来，习近平多次对国企改革发声，指出国企（qǐ）特别（bié）是中央（yāng）管理企业，在关系国家安全和（hé）国民（mín）经济（jì）命脉的主（zhǔ）要行业和关键领域占据（jù）支配地（dì）位，是（shì）国民经济的重要支柱，“必须搞好”。李克强也（yě）多（duō）次强调国企改革的重要性和紧（jǐn）迫性。

      “《指导（dǎo）意见》偏向于原则性（xìng）、纲领性，后续配套文件（jiàn）会部署细节。”一位参与文件起草的人士称，国资委[微（wēi）博]会同（tóng）财政（zhèng）部、人社部等（děng）花费两年时间来制（zhì）定（dìng）多个配套文件，不少央（yāng）企也参与了讨论，个别领（lǐng）域（yù）会一企一策，“不能让顶层设计流于口号”。

         9月24日，国务院发布（bù）《关于国有企（qǐ）业发（fā）展混合所（suǒ）有制经济的意（yì）见》，一份重要的配套文件面世，改（gǎi）革进（jìn）一步加速（sù）。

       《财经国家周刊》记者获（huò）悉，最终定稿（gǎo）的配套文（wén）件数量可（kě）能超出此前外界预期（qī），除薪酬改革、国企整合、防止国有资产流失（shī）等（děng）方面外，还（hái）会（huì）在（zài）企业社（shè）会责任、党（dǎng）建工作、现代企业制度建立、电力领域（yù）改革、石油（yóu）天然气体制改革、东（dōng）北国企改革等细分领域上做出（chū）部署。

       自2013年酝酿起（qǐ），几经辗转数易其稿，配套（tào）政策究竟要（yào）解决（jué）哪（nǎ）些（xiē）问题、未来将（jiāng）建（jiàn）立怎样（yàng）的国资国（guó）企构架、部委（wěi）间将建立怎样（yàng）的协调（diào）机制、备（bèi）受（shòu）关注（zhù）的央企大整合又有何动（dòng）作、厂（chǎng）办社会等历史包袱怎么办、市场化（huà）薪酬和人才（cái）流（liú）失（shī）怎么解等一系列疑问（wèn），还有待回答。

       可以（yǐ）预计（jì），配套文件接（jiē）下来（lái）将继续选择（zé）性公（gōng）开，最早的一批应该集中在国（guó）企分类、员工持股（gǔ）等方面。基本政策已（yǐ）明确，关键就（jiù）在落实，成败也（yě）在落实。

五大问题（tí）导向

        上一轮国企改革持续了数（shù）十年，期间争论不断，有观点甚至认为新的改革（gé）将弱化国企地位，将国（guó）企与民企放到了（le）对立面上，直至此次《指（zhǐ）导意见》的发布（bù），才将诸多偏见逐个击（jī）破。根据《指导意见》，国企与民企是（shì）相辅相成（chéng）的，要坚（jiān）持国企在国家发展中的重要地位不动摇，坚持把国企做大（dà）做（zuò）强做优不（bú）动摇。

       《指导意见》全面（miàn）、详细（xì）地（dì）划定了整个（gè）改（gǎi）革的（de）方向和关（guān）键点，分（fèn）析人士认为，后续关键配（pèi）套政策，需要对如下问题予以明（míng）确（què）回答：

        一是如何（hé）使国有企业（yè）真正成为独立的市场主体。

        各（gè）界期待，坚持政企分（fèn）开、政资（zī）分开（kāi）、所（suǒ）有权与经营权分离，坚（jiān）持权利义务（wù）和责任相统一，坚持激励机制与约束机机（jī）制相结合（hé）的解法，让国企依法自主经（jīng）营、自负盈亏、自担（dān）风险、自我（wǒ）约（yuē）束和自我发展。此间具体细则，有望在关于规范国（guó）企法人治理结构等文件中详解。

        二（èr）是（shì）如何以管资（zī）本为主加强国有资产监管。

        专家（jiā）预计（jì），针对于此，有望出台（tái）关于国有资（zī）产监管方（fāng）式（shì）转变的文（wén）件（jiàn），一方面要求国资（zī）委（wěi）[微博]从（cóng）管企业（yè）转变（biàn）为管资（zī）本，建立权力清（qīng）单和责任清单“两个清单”，并同时做到“三个归位”，即将应由企业自（zì）主经营决策的事项（xiàng）归位于企（qǐ）业，将延伸到子企业的管理（lǐ）事项原则（zé）上归位于一级企业，将配合（hé）承担的公共管（guǎn）理职能归（guī）位于相关（guān）政府部门和单位（wèi）。

        另一方面，改（gǎi）革（gé）国有资本授权经营体制（zhì），改组组建国有资本投（tóu）资、运营（yíng）公司。并且（qiě），优化（huà）资本（běn）布局结构，优化国有资本（běn）重点投资方向和领域。

        目前，国资委旗下已经拥有国（guó）新控股、国开投（tóu）、中国诚（chéng）通三家运营国资（zī）的公司（sī），一些会逐步（bù）改制，也还会再组建新的公司（sī）。并且，经营性的国（guó）有资产将集中统一监管，会建立覆盖全（quán）部国企、分级（jí）管理的国有资本经营预算制度。

       三（sān）是（shì）如何防止国（guó）有资产流失，遏制（zhì）腐败。这其中，根据《指导意见》提出的完善（shàn）“三（sān）道防线”、强化“两类追（zhuī）责”，以及（jí）《关于加强（qiáng）和改进企业（yè）国有资产监督防止（zhǐ）国有资产流（liú）失的意见》中提出的具体细则，空前（qián）强（qiáng）化国资委（wěi）的监管（guǎn）职能。

       四是如何通（tōng）过改（gǎi）革激发活力。

       对此，需要（yào）在（zài）薪酬改革、员工持股、功能分类定（dìng）位等多个（gè）方（fāng）面（miàn）来出台相应（yīng）政策。例如，依法落实企（qǐ）业法定财产权和（hé）经营自主权，推动国（guó）企与市场深度融合以及建立领（lǐng）导人员分类分层制（zhì）度、市（shì）场化选聘经（jīng）营层、差别化（huà）薪酬等。鼓励各类管理人员公开招聘、竞争上岗。

       还（hái）有一个问（wèn）题（tí），是（shì）处（chù）理（lǐ）好国企改革与社会（huì）公众的关系。

       根据《指导意见》和财政（zhèng）部解释（shì），到（dào）2020年，国资收益上（shàng）缴公共财政的比例将提高至（zhì）30%，更多用于保障和改善民生，并划转部（bù）分国有资（zī）本充实社会保障基金，民众（zhòng）将直接受益。

       不（bú）仅如（rú）此，公众对监（jiān）督和改革的参与度也会提（tí）升。不仅国企董（dǒng）事会中会增设职工代表（biǎo），还会实（shí）行全员绩效考（kǎo）核和分级（jí）分类（lèi）的员工市场（chǎng）化招聘制度，等等。

重塑运营和（hé）监管体系

       有参与文件起草的人士介绍，这（zhè）次的顶（dǐng）层设计方案横到底（dǐ）、竖到（dào）边，细节（jiē）性超出想象，个（gè）别（bié）领域甚至会（huì）一（yī）企一策。

       此轮国企改革的高度（dù）、深度和敏感度（dù）空前，配套文（wén）件的起草（cǎo）也难度空前，涉及国资委、发改委、财政部、人社部、证监（jiān）会[微博]等多（duō）个部（bù）委，以（yǐ）及诸多体量巨大的国（guó）企，牵涉政府简政放权（quán）和（hé）部门（mén）利益调整，也牵涉不同企业之间的矛盾，无异于重塑整个（gè）国家的（de）国资监管和运营体系（xì）。

       《指导意见》明确（què）提到了国企改革中的分类推进、完善现代（dài）企业制度（dù）、完（wán）善（shàn）国有（yǒu）资产管理体制、发（fā）展混合（hé）所有制经济、强化监督防止国有资产流（liú）失、加强和改进党对国有企业的领导、为国（guó）有企业改革创造良好环（huán）境（jìng）条件这七大（dà）方面。后续（xù）的（de）配套（tào）政策，将会分（fèn）别针对这七（qī）大方面中的主要问题，逐一（yī）出（chū）台相（xiàng）关细（xì）则。

       去年下（xià）半（bàn）年，中央全（quán）面深化改革（gé）领导小（xiǎo）组（zǔ）也相继审议通（tōng）过了《中央管理企业主（zhǔ）要负责人薪酬（chóu）制度改（gǎi）革方（fāng）案》、《关于（yú）合理确定并（bìng）严格规范中央企业负责人履职待遇、业（yè）务支出（chū）的意见》两份文件，加之今年6月获批的《关于在深化国（guó）有企业改革中坚持党的领导（dǎo）加强党（dǎng）的建设的若干意见》、《关（guān）于加强和改进企业国有资产（chǎn）监督防止国有资（zī）产流失的意见》两（liǎng）份文件以及9月24日（rì）面世（shì）的《关于国（guó）有企业（yè）发展混合所（suǒ）有制经济的意见》，“N”中已明确了（le）至（zhì）少五份文（wén）件。

       除此之外，针对国企（qǐ）现代企业（yè）制度的建立（lì），接下来应该还准（zhǔn）备（bèi）陆续（xù）出台有关规范国有企（qǐ）业法人治理结构等文件，或（huò）将修改国有（yǒu）产权交易（yì）流转监管办法和（hé）实（shí）施细则。

       针对国资运营（yíng）和国资委定位等（děng）问题，或（huò）将出台有（yǒu）关外派监（jiān）事会（huì）、国有企业国有（yǒu）资本审计监督（dū）、国有资本投（tóu）资、运营公司（sī）等文件。

       国资监（jiān）管（guǎn）体制方面也有望出台配套政策。国企功能定位（wèi）和分类、国（guó）企产（chǎn）业布（bù）局和结构调整、国企资源重组整合等，也需要（yào）专门规范或规划。

       针（zhēn）对国有资产流失（shī），除（chú）前述文件外，还或（huò）将出台有关（guān）国（guó）企经营投资责任追究制度（dù）的政策，健全违法违（wéi）规经营责任的追究体系。

       针对厂办（bàn）大集体之类（lèi）遗（yí）留问题和国企社会责任等，也需要（yào）专门的（de）配套政策，且很（hěn）可能根（gēn）据国企现状“一（yī）企一策”。

       在（zài）薪酬改（gǎi）革（gé）、员工持股、央企分类（lèi）考（kǎo）核方面（miàn），预计（jì）也可能陆续（xù）出（chū）台配套（tào）政策（cè）。

       除前述领域外，电力体制改革、石油天然气（qì）体制改革、盐业体制改革等（děng）分产业的（de）已出台和（hé）待（dài）出（chū）台（tái）改革方（fāng）案，也是国（guó）企（qǐ）改革（gé）大棋（qí）局中不可（kě）或缺的组成部分。国（guó）企功能定位和分类、国企产业（yè）布局和（hé）结（jié）构（gòu）调整、国（guó）企资源重组整合等基础（chǔ）性（xìng）文件（jiàn），还有国有资（zī）本投（tóu）资和运营（yíng）公司（sī）改组组建方案，等等（děng）。

       同样，一（yī）些分区域（yù）改革（gé）的文（wén）件也有（yǒu）望陆续面世，其中或包括针对（duì）东（dōng）北地区（qū）国企（qǐ）改革的一些（xiē）倾斜（xié）性（xìng）政策支持，这从（cóng）8月国务院印（yìn）发的（de）《关于近期支持东北振（zhèn）兴若干（gàn）重大政（zhèng）策举措（cuò）的意见（jiàn）》的（de）11个方面、130多项（xiàng）支持政（zhèng）策中，就（jiù）可见一斑。具体上，东北国企改革或在员工持股、实施股权（quán）激励（lì）等方面收获“大礼（lǐ）包”。

       此外，国资委目前还会同多（duō）个部门，深入（rù）研究各个行业协会在行业调研、谋篇布局等方面如何发挥实（shí）质作用，改（gǎi）变“企业（yè）上报什（shí）么项目（mù），发改委就审批什么（me）项目（mù）”的“盲目”现状（zhuàng），减少资源重复建（jiàn）设和产（chǎn）能过剩。 

       多位参与文件起草的人士告诉《财经国家周刊》记者，在两年多（duō）的（de）起（qǐ）草过程中，配套政策数量由（yóu）少积（jī）多，一些（xiē）本非（fēi）原计划内的（de）文（wén）件可能新（xīn）增出（chū）台（tái），而一些原计（jì）划中的文件也可能有所调整。 

认识纠偏（piān）

       《财经国家周刊（kān）》记者了解到，从2013年（nián）至今，市场预期与国企改革方案的（de）部（bù）分（fèn）重点有（yǒu）所不同，甚至错位。其（qí）中，央企大整合的方向和路（lù）径、薪酬改革和员工持股改革、厂办大集体这三大难点，市场认识的偏差尤（yóu）甚。

       在央企大整（zhěng）合方（fāng）面，有关部门正在制（zhì）定整体路线图，规划出可能的行（háng）业布局和企业规（guī）模，而具体（tǐ）执行（háng）上（shàng），或因（yīn）企业重组过程（chéng）中的不同难题，调整（zhěng）路线图（tú）上的时间（jiān）表。目（mù）前，《指（zhǐ）导意见》已经明确传达出了“清理退出一批、重组（zǔ）整合一批、创新发展一批国有企业”的态度。

      “关注大（dà）多投向了资本市场，这是必要的（de），但不是全部。”有国（guó）资专家指出（chū），人们误（wù）以为央企（qǐ）资（zī）源（yuán）整合就直指上市公司并（bìng）购，或者就（jiù）是简单（dān）的（de）大合并，但事（shì）实上却并非如此。

       以中国铁塔公司为例，由中国移动[微（wēi）博]等三（sān）大电信运营商出人、出力（lì）的“三集合”公司，注册（cè）资（zī）本（běn）仅100亿元，成立短短一年间却为整个电信行业节约出超过500亿元的成本。

       不是简单（dān）合并，而是拿出一部分（fèn）共同的基础业务来合作，防止垄（lǒng）断。这种局部业务整合模（mó）式（shì），接下来或（huò）将（jiāng）在交通等领域推广（guǎng）。

       9月（yuè）2日，继中远集（jí）团（tuán）和中海集团进入（rù）整合（hé）程序（xù）后（hòu），招商局集团（tuán）与中国外运长航集团之间（jiān），也（yě）启动了重组程序。两（liǎng）者最可能的整合（hé）点，是仓储和物流业务（wù）。

       第二（èr）个认识误（wù）差，在于薪酬改革和员工持股问题上。

       根据（jù）有关部门调查，继今年一季（jì）度实施（shī）国企主要负责人（rén）限（xiàn）薪以来，出现（xiàn）了前所未料的现象——核心高管仍兢兢业业（yè），但中层官员却（què）大面积流失。究其原因（yīn），在于一部（bù）分企业（yè）“对文件会错（cuò）了意”，限（xiàn）薪红（hóng）线划到了中层甚至（zhì）基（jī）层。

       一位（wèi）铁道系（xì）统的国企人士称，问题的严（yán）重（chóng）性可能超出预料，国企离职潮已经（jīng）掀起，整个铁道系（xì）统（tǒng）半年内流失了超过1000名员工，甚至一些（xiē）金融类国企的中层干（gàn）部也（yě）表（biǎo）露（lù）了出走之意。其关（guān）键在（zài）于（yú），一（yī）个人的离职带走的（de）不（bú）仅是（shì）一批团队，还包括一片市场（chǎng）。“人才流失是最大的国有资产流失”。

       《指（zhǐ）导意（yì）见（jiàn）》的（de）亮（liàng）点之一，就在于明示“探索（suǒ）实行（háng）混合所有制企业员工持股，通过实行员工持股建立激励约束长效机制”。优先支持的，是（shì）人才（cái）资本和技（jì）术要素贡献占比较高的转（zhuǎn）制科（kē）研院所、高新技术企业、科技服务型企（qǐ）业。

       中国（guó）企业改革与（yǔ）发展研究会副会（huì）长（zhǎng）周放生评（píng）价，此（cǐ）举并非人人持股、平均持股，而是（shì）提（tí）出（chū）了人才资本（běn）的概（gài）念，这将影响到后续公（gōng）司法的修改（gǎi），影响企业注册资本登记（jì）方式的进一步改革，意（yì）义重大。但是，《指导意见（jiàn）》没（méi）有明确提出“分（fèn）红权”改革，是一（yī）大遗憾。原因在（zài）于（yú）“分红权”不（bú）涉及改制，不涉及流（liú）失，也不涉及员工（gōng）出资持股，更（gèng）有利于调动（dòng）骨（gǔ）干员工的（de）积（jī）极性。

       至于厂（chǎng）办大集体、厂（chǎng）办（bàn）社会这些历史包袱，认识偏（piān）差更甚（shèn）。

       目前，一些国企仍存在（zài）诸多历史（shǐ）遗（yí）留（liú）问题：一方面（miàn），离（lí）退休人员仍由企业（yè）管理，例如（rú）鞍钢集团（tuán）[微博]就还有约10万（wàn）离退（tuì）休职工，不乏老少四代人依（yī）靠企业生存；另（lìng）一方面，很多老国企仍管理着“三供一业”，即供（gòng）水、供电、供（gòng）汽和物业（yè）管理，甚至一部分企（qǐ）业（yè）的（de）厂区（qū）和（hé）生活区的“三（sān）供一（yī）业（yè）”都还未分开，仍然（rán）在吃（chī）“大锅饭”。

       据（jù）测算，鞍钢要消化其（qí）“厂办大（dà）集体（tǐ）”，总（zǒng）成本高达110亿元左（zuǒ）右。在全国范围内，仅（jǐn）“厂（chǎng）办（bàn）大（dà）集体”这（zhè）一（yī）项改革，就须耗资逾2万亿元。

       对此（cǐ），《指导意见（jiàn）》明确（què）提出，“要加快剥离企业办社（shè）会职能和解（jiě）决历史遗留问题，剥（bāo）离国（guó）有企业职工家属区“三供一业”和（hé）所办（bàn）医院、学校、社区等公共（gòng）服务机（jī）构，继续（xù）推进厂办大集体改（gǎi）革，对国有企业退休人员实施社会化管理”。但（dàn）是（shì），其改革（gé）成本之巨、耗时之（zhī）久、切入之深，长期以来都令人望（wàng）而却步，急需中（zhōng）央各部委和地（dì）方（fāng）政府步调一致。

       而这（zhè）已绝非国资（zī）委（wěi）一己之力可为。《指导意（yì）见》统一（yī）了长期以来部委之（zhī）间的不同认（rèn）识，尤（yóu）其（qí）是（shì）财政支（zhī）持，但（dàn）落地（dì）到地方，还涉及到医疗、教育（yù）、就（jiù）业等一系列沉（chén）重包袱，地方政（zhèng）府或许仍（réng）然会持“拒收”态度。

       这（zhè）即是说，《指导意见》及其后续（xù）配套政策，只是万里长征刚刚迈步，对各方认识上（shàng）、行动上的不断纠偏，将长期持续下去。